М.В. Прохоров

В настоящее время в России проблема федеративных начал в организации парламента обретает не только научный, но и большой общественно-политический смысл.

Обычно понимание федеративных начал в организации парламента сводится к двухпалатной структуре парламента с верхней палатой как органом представительства субъектов и нижней - как органом общенационального представительства. Это, казалось бы, очевидное положение, не так уж однозначно. Проблема гораздо более сложна и многообразна. В истории федераций известны и однопалатные парламенты (Пакистан, ранее Камерун, Югославия, до 1990 г. РСФСР). Более того, в Камеруне и Пакистане вообще существовала система непрямого избирательного права через систему законодательных собраний.

Примечательно, что сама двухпалатная структура парламента возникла задолго до оформления федеративных государств. Она в неменьшей степени присуща унитарным государствам и широко используется в них в настоящее время. А "столь четкое сочетание федерализма и двухпалатного парламента, - замечают авторы книги «Парламенты», - восходит к чисто случайному стечению «обстоятельств»"'.

Прежде в отдельных унитарных государствах роль верхней палаты в основном сводилась к представительству интересов наследственной аристократии с трансформацией в контрольную, "сдерживающую" палату (Великобритания). В других странах (Турция, Франция, Нидерланды) такая палата служит для придания большей гибкости законодательному процессу (особенно в финансовой сфере). Кое-где верхние палаты унитарных государств формируются по наследственному принципу либо не могут быть распущены.

Остановимся непосредственно на той роли, которую играет верхняя палата парламента в федеративных государствах. Здесь так называемая "союзная палата", как уже упоминалось, является представительством интересов субъектов федерации, закрепляя один из ключевых принципов построения федеративных государств. Подходы к комплектованию верхней палаты в таких государствах можно свести к двум основным. Это формирование палаты на основе равного представительства субъектов федерации (РФ, США) и формирование пропорционально численности населения субъекта федерации (ФРГ, Австрия, Индия).

Классическим примером равного представительства является США, где в сенат Конгресса США избирается по 2 сенатора на 6 лет от каждого штата на основе мажоритарной системы относительно большинства. Такой же принцип воспринят многими странами, например Мексикой (те же 2 сенатора на 6 лет от каждого субъекта федерации).

Неравное представительство субъектов в верхней палате федеративных государств основано преимущественно на численности населения субъектов федерации. Подобный подход принят во многих европейских федерациях. Так, в ФРГ бундесрат формируется из членов правительства земель на основании численности ее населения. Минимальное количество представителей - 3, более крупные земли получают 4 и 5 голосов соответственно. Все члены бундесрата от конкретной земли наделяются соответствующими инструкциями, обязаны голосовать одинаково и могут быть отозваны правительствами земель.

Федеральный совет Парламента Австрии формируется пропорционально численности населения земель. За основу взята самая крупная земля - 12 мест в верхней палате парламента, остальные земли - пропорционально численности населения по отношению к данной земле, но не менее 3 представителей. Количество представителей от каждой земли устанавливается президентом после всеобщей переписи населения.

В Российской Федерации до принятия Закона о порядке формирования Совета Федерации "копья ломались" в основном вокруг вопроса о том, кто и в каком порядке будет представлять субъект федерации в парламентер о чем речь пойдет позже. О количестве же депутатов от каждого субъекта РФ вопрос практически не возникал: Конституция (ст. 95) установила, что в Совет Федерации входят по два представителя: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти. Между тем, мне кажется, здесь не все так однозначно и пока еще слабые всплески дискуссий могут обернуться волнами регионального недовольства в самом ближайшем будущем.

Сторонники одного подхода ратуют за одинаковое количество депутатов как за демократическую гарантию равного статуса; их противники утверждают, что тот же демократический принцип не должен позволять меньшинству превалировать над большинством, учитывая разницу в численности и плотности населения, которая в России более чем существенная.

Думается, что решать указанную проблему нужно применительно к конкретной ситуации, складывающейся в области национально-государственного устройства России и ее исторических традиций. Да, российские субъекты не равны по численности населения, плотности его расселения, территории, уровню экономического развития. Так, в Краснодарском крае население составляет более 5 млн человек, в Москве - в два раза больше, а в Республике Тыва проживает около 300 тыс. человек. Конституционно-правовой статус у них одинаков. (Кстати заметим, что объем правового регулирования статуса малочисленных по количеству населения автономных округов и автономной области гораздо больше - ведь Конституция предусматривает еще и принятие закона о таких субъектах.) Однако по численности населения граждане РФ, считающие себя русскими, составляют более 80 % населения. При реализации варианта ФРГ и Австрии "русские" края и области получили бы существенный перевес голосов в Совете Федерации. Тогда задуманная как консервативный противовес нижней палате "союзная палата" может превратиться в очаг межнациональных споров и конфликтов, что может привести к полному параличу Совета Федерации и нормального законодательного процесса в Федеральном Собрании в целом. Здесь вызывает опасения не столько узурпация власти "краевым и областным большинством", сколько блокирование любых законов "национальным меньшинством". Ведь принятие решений по законам, да и по другим вопросам такое меньшинство может свести к принципу майоритета: все либо за, либо против.

Таким образом, пересаживать "европейский" подход к комплектованию верхней палаты ряда федеративных государств на почву российского федерализма, наверное, не было бы оправданным. Кстати, если проводить исторические аналогии, то в еще недавнем прошлом автономные республики имели в составе Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ больше представителей, чем края и области, теперь же представительство равное.

Вопрос о том, кому и на каких принципах представлять регион, не менее сложен. На мой взгляд, выборы депутатов от субъектов на основании федерального закона отвечали бы формально-юридическим и политическим задачам данного института. Непосредственное наделение в Российской Федерации депутатскими полномочиями руководителей представительных и законодательных органов субъектов есть попытка Президента найти опору в своем противостоянии с Думой, а также отражение центробежных тенденций и бюрократических региональных интересов.

Проводя параллели с зарубежными федерациями, мы встречаем и принцип выборности сенаторов, и назначение.

"Выборные верхние палаты" присущи большинству современных парламентов как в федеративных государствах (США, Мексика, Швейцария), так и в унитарных (Италия, Япония, Франция). В Швейцарии, США и ряде других стран эти выборы прямые; косвенные выборы присущи Австрии, Франции. Члены Федерального совета Австрии избираются ландтагами земель на основании пропорционального представительства партий, представленных в соответствующем ландтаге. Далее избранные депутаты выводятся из его состава. Примечательно здесь еще и то, что у Федерального совета Австрии нет четкого срока полномочий, поскольку выборы депутатов от ландтагов проходят в разное время.

Существует и множество смешанных вариантов. Например, в альтинге - парламенте Исландии - из числа избранных в него депутатов проводятся выборы в верхнюю палату, т. е. часть депутатов остаются членами нижней палаты, а другая часть составляют верхнюю.

В качестве типичного варианта назначения депутатов приводят обычно бундесрат в ФРГ. Вообще до сих пор еще ведутся дискуссии, считать ли бундесрат верхней палатой или "правительственной коллегией", потому что Конституция ФРГ не относит бундесрат к парламенту. Справедливо указывается на то, что этот орган по всем признакам фактически выполняет функции верхней палаты и что двухпалатность германского парламента "скрытая".

Члены бундесрата назначаются правительствами земель пропорционально численности населения земли, которую они представляют, но не менее 3 от каждогб субъекта федерации. Представители земли, как отмечалось ранее, наделены обязательными инструкциями, голосуют одинаково и сменяются вместе с правительством назначавшей их земли.

В Российской Федерации полемика между сторонниками выборов и назначения членов Совета Федерации велась не один год, было разработано множество проектов закона и сделана не одна безуспешная попытка его принятия. Точку в указанной полемике поставили не доказанная одной из сторон эффективность или теоретическая научная аргументация, а позиция Президента, видящего в Совете Федерации некий стабилизирующий орган, противовес политизированной, "резко полевевшей" Думе.

Не будем останавливаться на этом обстоятельстве, а посмотрим, какие правовые последствия влечет закрепление данного института. Так, Федеральный закон от 5 декабря 1995 г. "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации'^ определил, что в состав верхней палаты входят по два представителя от каждого субъекта федерации: главы законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти по должности.

Первый вопрос, который возникает, - это профессионализация депутатской деятельности, о которой так много пишут в последнее время. Ст. 99 Конституции РФ говорит о том, что Федеральное Собрание (частью которого, согласно ст. 95, является Совет Федерации) - постоянно действующий орган, т. е. предполагается, что депутаты должны работать на постоянной основе. Для депутатов Государственной Думы сомнений не остается: п. 3 ст. 97 Конституции РФ указывает, что депутаты "работают на профессиональной постоянной основе". Ч. 2 ст. 9 Заключительных и переходных положений Конституции гласит: "Депутаты Совета Федерации первого созыва осуществляют свои полномочия на непостоянной основе". Естественным было бы предположить, что члены Совета Федерации последующих созывов будут работать постоянно. Но принятие федерального закона, предусмотренного ч. 2. ст. 96 Конституции, развеяло все сомнения. Членство в Совете Федерации "по должности" и сохранение рабочих мест в соответствующих региональных государственных органах означают отказ от принципов несовместимости и профессиональности деятельности членов Совета Федерации.

Причем отказ от "несовместимости" в широком смысле говорит о несоответствии концепции разделения властей, провозглашенной в ст. 10 Конституции РФ. Ведь главы исполнительных органов государственной власти субъектов федерации объединяют в своем лице законодательную власть на федеральном уровне и исполнительную на уровне субъектов федерации. И это при том, что в нашей "суперпрезидентской" республике полномочия представительной власти сужены до предела. В свою очередь главы законодательных органов являются депутатами представительных органов разных уровней, на что в ст. 97, ч. 2 Конституции для депутатов Государственной Думы, например, содержится прямой запрет.

Думается, что отказ от принципа "профессиональности", развивающего принцип несовместимости, не только чреват теоретической несовместимостью, но и серьезно осложнит законодательный процесс в верхней палате парламента.

Если учитывать не всегда должное качество принимаемых законов, невысокую результативность работы Совета Федерации, жесткий график сессионной деятельности и без того большую нагрузку членов этой палаты, то отход от принципа профессиональности в целях решения тактических политических интересов кажется очень опрометчивым.

Назначение членов СФ "по должности" таит опасность превращения Совета Федерации в орган, где реальную погоду будут делать аппарат помощников и руководство палаты. Иными словами, вряд ли можно говорить о профессиональной законодательной работе членов Совета Федерации; скорее всего они будут реально осуществлять в полном объеме лишь представительство от субъектов, воспринимая участие в законодательном процессе как неизбежное, докучливое дополнение к этой для них первостепенной задаче.

Говоря о проблеме представительства, нельзя не затронуть "выборность" и "назначаемость" самих глав исполнительной власти субъектов, ставших членами верхней палаты. Ведь многие из них не представляли не только население субъекта Федерации, но даже и тот орган, который они возглавляли. По сути, они в значительной мере были представителями назначившего их Президента.

Есть еще несколько нюансов. Отнюдь не совершенное нормотвор-чество субъектов РФ привело к тому, что отсутствует четкая единая система иерархии исполнительных органов. Поэтому в ряде случаев юридически не совсем ясно, кто именно из глав исполнительных органов субъектов делегируются в члены СФ: председатель правительства либо президент республики. К тому же в некоторых республиках президент или глава республики не обозначены как главы исполнительной власти; подобно Президенту РФ, они претендуют на статус главы государства, стоящего над всеми ветвями власти.

Что касается представительных органов власти, то названный Закон, предугадывая новые осложнения, предусмотрел в ст. 2, что "в двухпалатном законодательном (представительном) органе субъекта Российской Федерации совместным решением обоих палат определяется его представитель в Совет Федерации...".

Резюмируя вышеизложенное, необходимо заметить, что в случае, когда определяющую роль играет политическая целесообразность назначения, представлять субъект следовало бы не руководителям, а иным избранным (назначенным) высшими органами субъектов федерации лицам. Это нужно для того, чтобы решить проблему совместимости путем освобождения от должности в пользу принятия мандата члена Совета Федерации и облегчения тем самым профессионализации работы таких лиц в Совете Федерации.

В заключение хотелось бы подчеркнуть, что в России юридическое закрепление федеральных принципов в организации и деятельности парламента пока в немалой степени базируется на оперативных политических задачах. По-видимому, стоит как можно скорее перейти к закладке прочного фундамента российского федерализма, что поможет избежать будущих серьезных социальных и политических потрясений.