Конституционно-правовой статус
России как федеративного государства
определяется федеральной Конституцией 1993 г.,
Декларацией о государственном
суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 г. и
Федеративным договором от 31 марта 1992 г.
При этом приоритетное значение в
определении правового статуса федерации,
ее субъектов принадлежит Конституции РФ.
Федеративный договор от 31 марта 1992 г. "исходит
из исторического факта существования
Российского государства"' и ставит целые)
только перераспределение предметов
ведения и полномочий между органами
государственной власти федерации и ее
субъектов.
Тексты трех Договоров между
федеральными органами власти и органами
власти республик в составе федерации, краев,
областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга
и автономной области, автономных округов (которые
в совокупности и принято называть
Федеративным договором) были одобрены VI
Съездом народных депутатов России и вошли в
текст Конституции Российской Федерации в
редакции от 21 апреля 1992 г.
Федерализм в России является
основой конституционного строя. Согласно
ст. 65, п. 1 Конституции РФ, в состав
Российской Федерации входят 21 республика, 6
краев, 49 областей, 2 города федерального
значения, 1 автономная область и 10
автономных округов.
Таким образом, в настоящее время
в Российской Федерации существуют три вида
субъектов:
-республики-государства,
образованные по национально-территориальному
принципу;
-края, области, города
федерального значения - государственные
образования, созданные по территориальному
принципу;
-автономная область, автономные
округа - национально-государственные
территориальные образования.
Россия как федеративное
государство имеет ряд признаков,
составляющих ее конституционноправовой
статус. К ним относятся суверенитет,
территория, т. е. пространственный предел
распространения суверенитета, Конституция
и законодательство федерации, федеральное
гражданство, система федеральных органов
государственной власти, единые Вооруженные
силы и система обеспечения обороны и
безопасности, федеральная собственность и
единые валюта и экономическое пространство,
международная правосубъектность,
государственный язык и государственные
символы.
Вопрос о суверенитете во всех
федеративных государствах решен одинаково:
федерация суверенна, а ее субъекты нет. На
мой взгляд, ошибочны нормы и Федеративного
договора 1992 г., и ряда конституций республик
в составе федерации, провозгласившие
суверенитет республик. Ведь субъекты
Российской Федерации обладают
самостоятельностью только при решении
вопросов своей внутренней жизни,
находящихся вне пределов ведения федерации
и полномочий федерации по так называемым
предметам совместного ведения Российской
Федерации и субъектов. А термин "суверенитет"
означает полную независимость как во
внутренних делах, так и во внешних
отношениях. Субъекты же федерации связаны
обязанностью принимать только те правовые
акты, которые не содержат норм,
противоречащих федеральной Конституции и
законам.
Если бы республики в составе
Российской Федерации действительно стали
суверенными государствами, это означало бы
потерю федерацией своего суверенитета и
превращение ее в конфедеративный союз,
иначе говоря огромный исторический шаг
назад. Именно это произошло с Советским
Союзом. Союзным республикам было
предоставлено право выхода, детально
разработан его механизм, условия и порядок,
оставшиеся, правда, только в теории. Борьба
за повышение статуса, за расширение
полномочий, разумеется, не ограничилась
уровнем Союза: она пошли вглубь и в
Российской Федерации, и автономии активно в
нее включились. Ни тогда, ни теперь не
принимается во внимание то, что
политическая свобода и свобода
экономическая - совсем разные понятия.
Народы большинства бывших союзных
республик, пришедших к экономическому
краху, ощутили это на себе в полной мере.
С вопросом о суверенитете связан
вопрос о территории, т. е. о пространстве
земли, воды, воздуха, недр, которые
подчинены верховной власти государства.
Без территории не может быть и государства,
поскольку она образует материальное
содержание суверенитета.
В соответствии с Конституцией
России 1993 г. (ст. 4, ч. 1) суверенитет федерации
распространяется на всю ее территорию. Сам
факт конституционного определения
территории государства - существенная
гарантия его территориальной целостности,
так как для изменения территории
необходимо изменение самой Конституции.
Территориальное верховенство Российской
Федерации проявляется в праве
устанавливать статус, режим и осуществлять
защиту государственной границы,
территориальных вод, воздушного
пространства, экономической зоны и
континентального шельфа.
Конституция РФ сосредоточивает
решение всех вопросов, касающихся защиты
России от посягательств извне,
исключительно в руках федеральных властей.
Сейчас осуществление принципа
самоопределения всех населяющих
Российскую Федерацию народов без ущемления
прав какого-либо из них и при одновременной
защите других прав человека возможно
только в рамках одного государства, поэтому
в Конституции Российской Федерации
отсутствует право субъектов на выход.
Признание этого права означало бы
поощрение и признание правомерности
полного или частичного нарушения единства
Российской Федерации. Несмотря на это, две
республики в составе федерации прямо или
косвенно закрепили в своих конституциях
нормы, предусматривающие право выхода.
Например, в Конституции
Республики Тыва от 21 октября 1993 г. отражено,
что республика "имеет право на
самоопределение и выход из состава
Российской Федерации путем всенародного
референдума Республики Тыва" (ст. 1, ч. 1).
Это противоречит Конституции Российской
Федерации, ее федеративной природе и в
случае реализации приведет к разрушению
территориальной целостности Российского
государства.
Кроме того, факт существования
республики (национального государства) уже
сам по себе есть акт самоопределения народа,
который не противоречит нахождению Тывы в
составе Российской Федерации.
Конституция Чечни ни разу не
упоминает о своем нахождении в составе
Российской Федерации. Вместе с тем она
провозглашает республику "самостоятельным
суверенным государством, равноправным
субъектом в системе мирового содружества'".
Такая позиция чеченской Конституции в
особенности недопустима, потому что, во-первых,
она существенно противоречит
конституционным принципам Основного
закона Российской Федерации и, во-вторых,
вопреки реальной действительности вопрос
сформулирован так, будто Чечня уже вышла из
состава России.
Можно полагать, что тувинцы или
чеченцы могли бы расценить отсутствие
права на выход из состава федерации как
ущемление права на самоопределение, если бы
за ними не признавались и не обеспечивались
те же права и свободы, что и за другими
народами Российской Федерации.
Постановка вопроса о будущем
российской государственности в рамках
общей теории государства и права в
настоящее время не только закономерна, но и
необычайно значима для последующего
изучения практических проблем
государственного управления, анализа и
решения целого спектра юридических,
социальных и политологических вопросов.
Дело в том, что предыдущие отечественные
теоретические подходы к анализу будущего
государственности (и в том числе российской)
опирались на марксистско-ленинскую
концепцию теории государства и права, и
главным образом на ту ее часть, которая
связана с рассмотрением эволюции
социалистического государства.
Когда же концепция «социалистического
государства» начала размываться в странах
Восточной Европы, а затем и окончательно
рухнула с распадом Советского Союза, то
возник вопрос: исходя из каких
теоретических оснований теперь объяснять,
описывать, прогнозировать развитие
государственности вообще и (что для нас
наиболее важно) развитие российской
государственности в частности? )
Постоянно задают вопрос, куда
идет Россия, как она идет и как она может и
должна идти, и ответ на этот вопрос
приходится искать прежде всего тем, кто
работает со студентами. Журналисты,
публицисты, политики, представители «чистой»
науки могут так или иначе варьировать
формулировки этого вопроса или даже
заменять его на другие вопросы, смягчающие
остроту ситуации и (или) несущие в себе
определенный политический подтекст.
Политические и публицистические установки
и внушения, а также разнообразные и
зачастую не проверенные жизнью плоды
научных изысканий могут быть даны
студентам только в малой «дозировке», в
качестве некоторой приправы к основному,
построенному на фактах и на истории курсу.
Именно под давлением учебных требований,
можно сказать, в рамках социального заказа,
в курсе теории государства и права
появилась отдельная тема «Будущее
российской государственности».
Первое, что пришлось сделать для
рассмотрения вопроса о будущем российской
государственности, - это по-новому
сформулировать понятие государственности.
В литературе понятие государственности
оччнь часто выступает синонимом понятия
государства. Понятие государственности
используют, причем часто вкривь и вкось,
когда хотят сказать о государстве. Но при
подготовке учебного курса, включающего
тему о будущем государственности, стало
ясно, что понятие «государственность»
отнюдь не совпадает с понятием «государство».
Государственность - это определенное
состояние общества, государство, взятое в
эволюции. Государственность, которая на
разных этапах истории выступает в разных
формах государств того или иного этноса,
народа, в разных типовых характеристиках, с
разной формой правления, с разными
функциями, тем не менее, все это
государственность, т.е. государство,
находящееся в развитии. Введение понятия
государственности фиксирует идею о
необходимости расширить понятие
государства, ввести дополнительные
исторические (динамические) характеристики
с целью объяснения того, куда идет то или
иное государство, что строит то или иное
общество, для расширения временного
диапазона понимания и объяснения различных
проблем эволюции общественной жизни.
Понятие государственности несет очень
важную историко-прогностическую смысловую
нагрузку.
Марксистско-ленинская теория
государства и права главное внимание
уделяла Советскому социалистическому
государству, противопоставляя его всем
предыдущим типам и формам государства в
России (например, даже и речи небыло о
преемственности с предыдущими этапами:
всегда рассуждали только об одной форме
Советского социалистического государства).
Обычно следовало несколько замечаний
теоретического свойства, что такое вообще
форма государства, а потом речь шла о том, в
чем заключается форма Советского
социалистического государства. В сущности,
диапазон рассмотрения и обобщения
исторических процессов в рамках теории
охватывал семь десятилетий. С семнадцатого
года началось противостояние всему
предыдущему развитию государства, его
эксплуататорским формам (что даже получило
отражение в «Интернационале» как новом
государственном гимне). Фактически все
теоретические выводы строились на основе
короткого семидесятилетнего диапазона и
были в основном сделаны в работах Ленина и
Сталина.
Сейчас стало ясно, что анализ
российской государственности предполагает
расширение исторического диапазона по
крайней мере до 300 лет. Рассматривать
государственность в России во всех ее
основных параметрах и функциях можно
начиная с реформ Петра 1. Условимся взять
его правление за точку отсчета. Тогда
государственность - и этим стоит завершить
теоретико-методологическую характеристику
этого понятия - будет жестко связываться с
этапами развития общества. Скажем, для
российского общества на протяжении 300 лет
следует рассмотреть, в каких
государственно организованных формах оно
выступало и выступает на тех или иных
этапах.
Таким образом, введение понятия
российской государственности обусловлено
следующим обстоятельством: рассмотрение
государственности России на протяжении
столь значительного промежутка времени
позволяет лучше понять, во-первых, что
сейчас происходит в России в
государственно-правовой сфере, куда мы идем
и, во-вторых, как государственность связана
с теми или иными общественными процессами.
Еще одно соображение связано с
соотношением (в том числе и в учебных курсах)
государственности в рамках общей теории
государства и права и той
государственности, которая изучается
применительно к развитию разных народов,
главным образом европейских. Преобладала,
так сказать, евроцентристская модель
государственности, которая закладывалась и
в основу общей теории.
Безусловно, закономерности
эволюции государственности, которые все-таки
были выявлены в общей марксистско-ленинской
теории государства и права (если они
действительно имеют общее значение для
отдельных этносов, народов, отдельных
обществ), должны учитываться и при
рассмотрении российской государственности.
Общие закономерности возникновения,
развития и функционирования государства
определяют и основные закономерности
возникновения, развития и функционирования
Российского государства. Конечно,
марксистско-ленинская теория значительно
исказила описание этих закономерностей.
Поэтому встала задача - сформулировать
теорию, так сказать, с иным предметом своих
обобщений, иными описаниями
закономерностей.
Ни одна общая теория, сколь
хороша бы она ни была, не сможет полностью
предопределить содержание российской
государственности. Наряду с общей теорией
государственности, учитывающей общие
закономерности, характерные дляявсех
государственно-организованных обществ,
существуют и определенные особенности
российской государственности, которые
должны осмысливаться в рамках специальной
теории российской государственности, т.е.
теории, обобщающей на протяжении
длительного времени особенности развития
Российского государства. Известно, ччо
подобные теории принадлежат к среднему
уровню, но это отнюдь не означает, что они
плохие или менее теоретичные, нежели,
скажем, общие теории. Просто у них другой
предмет, другой учет, особенности и
размышление над ними. Теорию российской
государственности следует мыслить в двух
уровнях теоретического подхода: в рамках
общей теории, в рамках учета общих
закономерностей государственности у всех
народов и в рамках среднего уровня, учета
специфических характеристик, особенностей
Российского государства. Такой
синтезирующий подход позволяет подробно
учитывал» определенные особенности и
характерные черты российской
государственности, т.е. Российского
государства, взятого в большом
трехсотлетнем диапазоне времени.
Из этого исходного
методологического тезиса возникает
следующая задача: если особенности
российской государственности влияют на
реализацию общих социально-экономических
закономерностей государственности, то, в
свою очередь, какие конкретные факторы
определяют особенность, специфику
российской государственности? Так, если
взяяь проблему возникновения Российского
государства, которая входит в теорию
российской государственности, то следует
отметить, что те особенности начального
этапа, которые определяли характер
появления Российского государства, не
существуют. Современное представление о
возникновении Российского государства (тут
можно и поспорить) таково, что этот процесс
шел по общей схеме пояяления государства у
других народов. Происходил переход к
производящей экономике, шло бурное
становление городов-государств как
первичных ячеек государственности.
Любопытно, что у скандинавов Российское
государство на самых первых этапах
называлось страной городов. Иными словами,
первичные очаги возникновения российской
государственности - Ладога, Киев и другие
города-государства, - в сущности, аналогичны
первому этапу реализации
государственности других народов.
Кстати, становится ясно, почему
Российское государство не было
рабовладельческим: рабовладельческое
государство уникально - Древний Рим,
Древняя Греция обладали иной культурной
средой (мотивы стремления к первенству и
мотивы равенства внутри однородных
социальных групп обеспечивали превращение
низших социальных групп в рабов).
Одновременно становитья понятно, почему
поиски рабовладельческой основы
Российского государства (которые во многом
были инициированы утверждением Ленина в
лекциях о государстве, что все прошли через
Это) не имеют смысла. Правда, и раньше было
известно, что указанное утверждение Ленина
сомнительно; известный теоретик
государства А. И. Денисов, порядочный и
независимый в своих взглядах исследователь,
настолько запутался в этом вопросе; ччо в
последних написанных им уччбниках просто
констатировал переход России из
первобытнообщинного строя сразу в
феодализм без какого бы то ни было
объяснения его причин. Я считаю, что
отсутствие объяснений здесь является
временным (ссылка на то, что «умом Россию не
понять, аршином общим не измерить»,
несостоятельна, по крайней мере в сфере
анализа российской государственности).
Особенности нашей
государственности появились тогда, когда в
XIII в. полностью деформировался нормальный
процесс государственно-правового развития.
Это началось с татаро-монголь-ского ига,
которое далее привело к Ненормальному
развитию отношений городов-государств и к
последующей резкой и чрезмерной
централизации перед лицом явной опасности.
Пропуская ряд этапов, связанных с
формированием Московского государства,
формированием на его основе Российского
государства, мы выыодим на более-менее
стабильную историю развития российской
государственности.
Предмет для теоретического
осмысления - сложившаяся российская
государственность - появляется примерное
XVII в. (может быть, незадолго до эпохи реформ
Петра 1). Именно в это время отчетливо
формулируются некоторые специфические для
России вопросы. Я постараюсь показать, что
именно они, эти вопросы и попытки их решения,
составляют содержание особенностей
российской государственности На
протяжении последних трех столетий. Что это
за вопросы?
1. Крестьянский.
2. Национальный.
3. Геополитический.
4. Питейный (иначе говоря,
проблема производства и потребления
алкогольных напитков. Занятно, что во всех
бюджетных актах России XIX - начала XX в. эта
проблема так и была определена как «питейная».
Сюда относится, сколько может быть получено
дохода от производства алкоголя, каковы
расходы, и в том числе социальные издержки,
какова, наконец, притягательность
установления вино-водочной монополий).
5. Модернизация российской
государственности. Этот процесс идет на
протяяении всех 300 лет и связан с
преодолением несоответствия различчых
архаичных форм общественны, хозяйственной
жизни имеющимся в других странах иным
формам общественной и хозяйственной жизни (попытки
внедрения подходов на уровне мировых
стандартов). Следует подчеркнуть, что речь
идет именно о мировых, а не о западных
подходах.
Размышление над специфическими
особенностями российской жизни, российских)
общества и их влиянием на российскую
государственность применительно к
крестьянскому вопросу приводит к выводу,
что крестьянский вопрос на протяжении 300
лет суть вопрос эффективного соединения
крестьянина с землей. Как увязать
коллективные формы хозяйства и
индивидуальные, точнее, семейные формы
землепользования? Можно видеть, что
содержание российской государственности
вплоть до XX в. связано с этим вопросом. В
зависимости от его решения формируются те
или иные политические режимы, те или иные
правовые формы правления, те или иные.
функции государства. Если господствует
крепостное право с его общинным
земледелием и соответствующими формами
налогов, то мы имеем один вид
государственности- самодержавие, различные
достаточно жесткие политические режимы,
формирующиеся на основе общинного
землепользования. XIX в. дает реформу, идет
движение либерализации режимов, появляются
другие институты российской
государственности XX в. - возврат к колхозно-совхозной
системе. 8 настоящее времяявновь
предпринимаются попытки перехода к
индивидуальному семейно-хозяйственному
землепользованию. Эволюция попыток,
включая столыпинские реформы,
свидетельствует о волнообразной
закономерности в решении крестьянского
вопроса. Причем здесь в отличие от проблемы
производственно-промышленной видно, что
нет необходимости обязательного
обобществления труда. В крестьянско-сельскохозяйственном
производстве производитель заранее знает,
какой продукт он получит в результате своих
действий, и поэтому идеи коллективного
землепользования не вытекают из самого
сельскохозяйственного труда в отличие от
промышленного производства, где разделение
труда и общественное производство
становятся объективной необходимостью.
Кооперация в сельскохозяйственном
производстве 'естественна, но в целом (это
показал и нэп) индивидуально-хозяйственные
формы более эффективны. Очередной «крен» в
сторону индивидуального хозяйствования
означает торжество либеральных режимов, а «крен»
в направлении коллективного
сельскохозяйственного производства дает
эффект в виде установления более жестких
режимов. Кстати, это заметил еще Витте,
когда (в частности) писал, что крестьянская
община выгодна полицейскому режиму,
поскольку ее легче контролировать.
Национальный вопрос -
следующий решающий фактор. Национальный
вопрос связан с тем, что, по сути,
возникновение Российского государства -
результат взаимодействия трех крупных
этносов (славянского с его русским началом,
прослеживающимся в определенных ареалах;
угро-финского и тюркского). Что должно
делать государство, чтобы обеспечить
мирное сосуществование этих этносов?
Взаимодействие трех основных российских
этносов на протяжении многих веков
отражается в дилемме национально-государственной
или территориально-административной формы
Российского государства. Дилемма
федеративных и унитарных основ российской
государственности коренится в
существовании трех основных этносов на
территории России. Отсюда вытекают и
современные идеи евразийства, русская идея,
борьба славянофилов и западников. На одних
этапах нашей истории решение этого вопроса
связано с реализацией имперских начал,
уравниванием всех территорий в рамках
губерний и уездов, на других, наоборот, с
проявлением главенства национальных
подходов (например, национальная доктрина
Ленина. Введение в 20-е г. при проведении
всероссийской переписи графы о
национальности, о юридической
принадлежности к тому или иному этносу
стало миной замедленного действия.
Результаты переписи стали основанием для
национального размежевания и определения
национально-территориальных границ во
многих местах, в частности в Средней Азии.
Проблемы, которые тогда были заложены, мы
решаем до сих пор). Отметим, что иногда
решение некоторых национальных вопросов
можно проследить на протяжении довольно
длительного времени, причем при разных
формах правления эти вопросы решали
довольно разными способами. Например, в 1856 г.
царская Россия, обвинив крымских татар в
помощи французам и англичанам, вытеснила их
из Крыма. Но каковы были способы выселения?
Каждый выселяемый должен был получить
паспорт, который стоил 2 рубля (большие по
тем временам деньги). Начались взятки.
Александр II направил комиссию во главе с
генералом Тотлебеном в Крым, была
установлена масса злоупотреблений и
написана докладная на губернатора Крыма
графа Строганова. А теперь сравним с 1944 г.
Данное выселение - чистый геноцид, хотя, по
большому счету, это продолжение той же
национальной политики.
Проблема модернизации. Эта
проблема связана с попытками России
следовать мировым стандартам, качеству
жизни, заимствовать иные организационные,
правовые структуры. Классический пример -
реорганизация русской армии после
поражения под Нарвой. После выигранного
сражения под Полтавой Петр 1 поднял кубок за
здравие своих учителей. Но модернизация
российской государственности не
происходит постоянно. Она идет
волнообразно, т.е. периоды «подтягивания» к
тем или иным высоким образцам сменяются «откатами».
Сама суть российской государственности
связана с периодическими попытками
подтянуться к мировым стандартам.
Особенностью этой «циклической
модернизации» является то, что она связана
прежде всего с инициативной деятельностью
сверху, и в этом смысле зачастую она не
может считаться прогрессивной, являясь
побочным продуктом защиты сверху архаичных
форм. Насильственная модернизация, ломка
прежней социальной базы и создание новой и
т.п. - особенности «модернизации по-российски».
При этом модернизация, конечно, означает не
только подстраивание под Европу:
используется и опыт великих гуманистов
самой России, и опыт стран Азии (Индии,
например) и т.д. В этом раду находятся наши
современные попытки создать правовое
государство, т.е. попытки ликвидировать тот
разрыв с другими странами, который
образовался в результате категорического
отрицания Сталиными Вышинским правовых
оснований государственного управления.
Взамен было создано государство «революционной
законности», в котором права и свободы
гражданина имели формально-иллюзорный
характер. Здесь «маятник» качнулся в
обратную сторону, а традиции, само
существование этого маятника (со всей
инерционностью и сменой направлений
движения) остались прежними.
Указанные факторы активно влияют
на организацию и развитие российской
государственности, а их анализ и должен
составлять одну из сторон содержания
теории этой государственности. Данная
теория должна как объяснять, что
происходило, так и предсказывать то, что
будет происходить с нашей
государственностью. Схема этого объяснения
и предсказания в общих чертах такова:
факторы образуют как бы систему маятников (циклических
процессов), и их взаимное расположение в тот
или иной момент истории определяет
конкретный облик имеющихся организационно-правовых
структур. Приведенные объяснения означали
бы выход из круга банальных вопросов вроде
«кто виноват» и «что делать» и переход к
анализу глубинных причин происходящих
изменений. Здесь могут появиться новые
общенациональные идеи и образцы
управленческо-правового поведения.
В ряду вопросов, связанных с
разработкой теории российской
государственности, естественным образом
появляется вопрос о характеристике
Советского государства. Что это за
государство, почему и как оно появилось?
Прежде всего ясно, что это этап российской
государственности, а не побочный (случайный)
феномен, который имел определенные
объективные и субъективные предпосылки
возникновения. Исходя из закономерного
характера этого состояния
государственности, следует отметить
объективные обстоятельства: война,
революционные преобразования,
использованные большевиками для
закрепления и реализации своей власти. Были
и субъективные предпосылки: разработка
Лениным особой Советской формы государства,
попытка распространить организацию
Парижской коммуны (один город) на огромные
территории и длительные промежутки времени,
на всю страну. Этот субъективный фактор в
Целом был воплощен в жизнь, хотя многие идеи
Ленина (об оплате чиновников, о вооруженном
народе и т.д.) рухнули сразу же после
революции. Советское государство, в свою
очередь, также эволюционировало и в целом
подчинялось тем же закономерностям,
обусловленным взаимодействием основных
факторов российской государственности.
Диктатура партии постепенно перешла в
диктатуру руководителей партии и далее - в
диктатуру аппарата.
Второй характеристикой
новообразованного Советского государства
является разрыв между формально
провозглашенными целями и задачами
Советского государства, и особенно между
провозглашенными правами и свободами
граждан и фактической действительностью.
Особенно это заметно в Конституции 1936 г.
Более того, возникает система, которая
ограничивает права и свободы. (Даже
кассовые планы, наличие денег в
райпромкомбинатах находились под
контролем государства!) Советское
государство - это не модернизация, это
антимодернизация, это возвратное движение
соответствующего маятника.
|