Ориентиры государственного управления, их смена непосредствен­ным образом влияют на его функции, методы и формы. В свою очередь функции, методы и формы государственного управления указывают на его целевые установки, характер и содержание.

Резкое сокращение сектора государственной собственности и ориентировка, даже форсирование общего перехода к рыночным отно­шениям, местное самоуправление получили свое отражение в функциях, методах и формах государственного управления.

Вырисовываются два аспекта проблемы:

а) функции государственного управления;

6) функции его субъектов.

Происшедшие преобразования в обществе и государственном уп­равлении не обогатили представлений о сущности и видах его функций в главном, принципиальном. Появились лишь новые элементы в их содержании и механизме реализации. Они теперь проецируются с уче­том наличия государственных и негосударственных секторов и различной степени влияния на них государства.

В большей степени претерпевают изменения функции органов го­сударственного управления. Сужены некоторые традиционные для со­ветского периода функции (планирования, материально-технического снабжения и другие). И появились новые, обусловленные переходом к рыночной экономике (осуществление антимонопольных мероприятий, функции, связанные с появлением безработицы, разгосударствлением предприятий и учреждений в различных сферах и др.).

Среди функций на первый план выступают прогнозирование, ко­ординация, регулирование и контроль. Значение планирования как функции управления ослаблено и ограничивается как бы в изолирован­ном виде двумя сферами; с одной стороны, централизованной, точнее центральной, с другой, локальной. То есть оно перестало быть ведущей формой и стержнем директивного и адресного централизованного уп­равления.

Однако дискредитация планирования при переходе к рыночным отношениям, отказ от него беспочвенны; отказ от планирования вообще - грубейшая ошибка и планирование пробивает себе путь как объективная необходимость нормальной организации государственной работы.

Нередко, чаще всего применительно к экономике, предлагается заменить систему прямого государственного управления системой госу­дарственного регулирования, трансформировав в нее необходимые эле­менты прямого управления. И хотя государственное регулирование ста­ло уже обиходным термином, употребляемым иногда как антипод госу­дарственному управлению, содержание его до сих пор остается недоста­точно определенным.

Между тем государственное регулирование может пониматься в широком и узком смысле.

В широком смысле оно выражается в установлении государством общих правил поведения (деятельности) участников общественных отношений и их корректировке в зависимости от изменяющихся ус­ловий. Его субъектами являются органы законодательной (пред­ставительной) и исполнительной власти. Известным образом на пове­дение участников урегулированных отношений влияют субъекты су­дебной власти. Традиционными правовыми формами государственного регулирования являются законы и подзаконные акты, а также судебные акты. Например, бесспорно, что закон - основной регулятор общест­венных отношений.

В узком смысле государственное регулирование - одна из функций государственного управления. Сейчас данная функция является приоритетной не только в управлении экономикой, но и социально-культурной сферой.

Содержание и механизм осуществления этой функции включает:

а) нормативное регулирование путем установления общих правил);

б) его оперативную корректировку в соответствии с реальными задачами, которые надлежит решать управлению;

в) контроль за исполнением правовых норм, регулирующих те или иные отношения;

г) государственную защиту прав и интересов участников общест­венных отношений, урегулированных соответствующими правилами;

д) координацию и общее направление их деятельности;

е) содействие ее успешному осуществлению;

ж) определение приоритетов в структурной политике;

з) государственные контракты (договоры);

и) регистрацию;

к) лицензирование и др.

Традиционными инструментами государственного регулирования являются налоги, стандарты, государственные заказы, таможенные тарифы и пошлины. Они облекаются в те или иные правовые формы. В современных условиях своеобразным выражением государственного регулирования являются приватизация, применение процедур несосто­ятельности (банкротства) предприятий и т.д.

Многоплановое государственное регулирование во всех сферах общества - юридическая реальность. Отрицание его есть политика, уводящая от государственно-правовой проблематики, требующей свое­го разрешения в целях обеспечения нормального социально-эко­номического развития страны. Она неизбежно ведет к хаосу в управ­лении.

Государственное регулирование направлено на создание бла­гоприятных экономических, правовых и организационных условий де­ятельности коммерческих и некоммерческих организаций, предпринимательства. Оно не предполагает вмешательство госу­дарственных органов в их производственную и хозяйственно-фина­нсовую деятельность кроме случаев, когда его возможность прямо предусмотрена правовыми актами. Отношения предприятий и учреж­дений с органами государственного управления, в том числе с вышесто­ящими отраслевыми, не являются теперь приоритетным направлением государственного регулирования. Такое регулирование заключается преимущественно в установлении и корректировке общего правового режима их деятельности, охватывает прежде всего экономические и социально-культурные процессы в целом. Например, государственное регулирование земельных отношений, реализации промышленной политики и т.п.

Не случайно поиск терминов, выражающих изменившийся харак­тер отношений предприятий с вышестоящими органами, привел к заме­не термина «управление», отчасти и термина «руководство» фор­мулировкой «органы, на которые возложены координация и регулирование в соответствующей отрасли (сфере) управления»

Конкретизация полномочий вышестоящих органов касается отдельных организационных и специальных вопросов, обусловленных отраслевыми особенностями и формами собственности (наем руко­водителей, обеспечение общественной безопасности и т.д.).

Функция государственного регулирования реализуется различными методами и в различных формах. Многие из них являются традиционными, органично присущими государственному управ­лению. В современном механизме государственного регулирования сво­еобразными и получающими более широкое использование, становятся метод государственного заказа, а формами - программы, государст­венный контракт (договор), государственная лицензирование.

Государственный контроль - функция, тесно связанная не толь­ко с обеспечением дисциплины и законности, но и с государственным регулированием. Контроль, свойственными ему методами и в присущих ему формах, способствует соблюдению режима деятельности субъектов управленческих отношений, коммерческих организаций государствен­ного и негосударственного типа.

Формы, виды и методы контроля, суть которых в общем виде рас­смотрена в пятом разделе, на практике реализуются в различных отрас­лях и сферах. Не представляет собой чего-либо специфического в зависимости от особенностей отраслей и сфер управления контроль представительных органов, полномочных представителей и аппарата Президента Российской Федерации, органов исполнительной власти общей компетенции, государственный контроль через своих пред­ставителей в органах управления акционерных обществ, создаваемых на базе государственной собственности или при наличии ее доли. Много сходного также в ведомственном контроле, осуществляемом по однотипным вопросам в отношении подведомственных объектов. При этом важно иметь в виду, что теперь государственный контроль организуется и осуществляется с учетом особенностей правового поло­жения предприятий, учреждений и организаций государственного и негосударственного секторов в экономике и других сферах. В отдельных областях, особенно затрагивающих коренные интересы всего общества и государства, он не имеет специфики, обусловленной формами собст­венности (например, надзор за соблюдением противопожарных, санитарно-эпидемиологических правил, контроль за соблюдением за­конодательства о налогах и т.д.). Но в общем его сфера в негосударст­венном секторе более ограничена, чем в государственном. Так, в задачи государственного контроля не входит проверка производственно-хо­зяйственной, финансовой деятельности с точки зрения ее эф­фективности и т.д.

Больше разнообразия среди специализированных форм и видов контроля и надзора. Именно они обуславливаются особенностями отраслей и сфер, функций управления ими.

Такой контроль сформирован либо в виде самостоятельных в организационном и юридическом отношениях (Государственная нало­говая служба) или в составе других органов государственного управ­ления (Государственный ветеринарный надзор Министерства сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации).

Он функционирует в качестве вневедомственного, то есть общего для всех отраслей и сфер управления (Государственный земельный контроль), либо в области экономики, или социально-культурной или административно-политической деятельности областей имеются вневедомственные и ведомственные виды специализированного контроля.

Вневедомственный контроль имеет две разновидности:

а) внеотраслевого профиля;

б) отраслевого профиля.

К первой разновидности относится контроль финансово-кредитных и налоговых органов, конт­роль и надзор за соблюдением правил дорожного движения, противопо­жарных правил и т.д.

Характерным для этой разновидности контроля и надзора является то, что он распространяется на организации и физических лиц, а также на государственные и негосударственные организации.

Вневедомственный контроль и надзор отраслевого профиля осуще­ствляется за соблюдением нормативно-правовых актов, регулирующих отношения в данной отрасли. Его объектами могут быть как государст­венные, так и негосударственные организации, а также физические лица. Примерами его являются санитарно-эпидемиологический конт­роль и надзор, который осуществляется в области здравоохранения в отношении организаций, а также физических лиц; государственный контроль в области высшего образования, осуществляемый подразде­лениями Государственного комитета Российской Федерации по высше­му образованию; контроль за соблюдением правил пользования транс­портом и т.д.

Специфические виды ведомственного контроля распространяются главным образом на объекты той или иной отрасли. Его цели и конкрет­ные формы определяются особенностями основной деятельности под­надзорных объектов. На железнодорожном транспорте действуют под­разделения по надзору за обеспечением безопасности движения, на морском - безопасности мореплавания, в атомной промышленности - атомнадзор за ядерной безопасностью и т.д.

Специфика вневедомственного и ведомственного специализирован­ного контроля и надзора, во-первых, в том, что он не может вторгаться в производственно-хозяйственную и финансовую деятельность подкон­трольных объектов, во-вторых, в том, что его субъекты наделены опре­деленными административными полномочиями.

Субъекты отдельных видов данного контроля и надзора активно участвуют в правотворчестве в сфере их контрольно-надзорной дея­тельности. В одних случаях правотворчество заключается в установ­лении норм и правил, обязательных для подконтрольных и поднадзор­ных объектов, в других- в участии в разработке такого рода правил, подготовке и внесении на утверждение проектов правовых актов.

Для специализированного ведомственного контроля и надзора не­характерны полномочия по применению мер административного принуждения в узком смысле. Ибо он тесно сопряжен с возможностью использования дисциплинарной власти вышестоящих органов по отно­шению к конкретному кругу работников подконтрольных или поднад­зорных объектов.