Формальная структура федерального правительства пред­ставляет собой смешение трех принципов: (1) принципа канцлер­ства, (2) ведомственного принципа и (3) принципа коллегиально­сти. В зависимости от индивидуальной способности к руководст­ву и авторитета самого главы правительства принцип канцлерст­ва может быть фактически слабее или сильнее. С правовой точ­ки зрения, канцлер в рамках директив политики ограничен тем, что каждый министр руководит своей сферой деятельности са­мостоятельно и сам несет за нее ответственность. Канцлер не может, поэтому в обход министра давать чиновникам минис­терств прямых указаний, не может «править внутри минис­терств». Если возникают разногласия между министрами, их разрешает не единолично канцлер, а весь кабинет. Насколько сильно на практике действует этот принцип коллегиальности (совместное обсуждение и голосование в кабинете по всем важ­ным вопросам), зависит полностью от руководящей роли феде­рального канцлера. Министры постоянно стремятся выдвигать на первый план интересы именно своего министерства, чтобы добиться политических успехов в сфере собственной деятельно­сти (ведомственный партикуляризм).

Политический вес того или иного министра определяется ря­дом факторов. В структуре министерств имеются ведомства бо­лее и менее значительные. К важнейшим из них, несомненно, причисляется министерство финансов, руководителю которого конституция дает и особые полномочия. Министерство иност­ранных дел хотя и является самым престижным, но его руково­дитель (по крайней мере, при господствующей склонности всех предыдущих канцлеров отдавать внешней политике приоритет) может лишь относительно мало предпринимать без участия гла­вы правительства. К числу важнейших министерств относятся, далее, министерство обороны - его глава является главноко­мандующим вооруженными силами в мирное время (в воен­ное - федеральный канцлер), министерство внутренних дел, а также экономики, активное вмешательство которого в хозяй­ственную жизнь все сильнее определяет ее динамику.

Вес министра наряду с относительным значением его минис­терства в рамках общей структуры правительства определяется и той опорой, которую он имеет в партии и в своей парламент­ской фракции («домашняя сила»). Если он к тому же умеет сказать на заседании кабинета веское компетентное слово, то мо­жет оказывать сильное влияние на правительство.

В отношении своего министерства министр обладает боль­шой свободой рук при установлении внутреннего распорядка его работы и методов выполнения стоящих перед ним задач. Спосо­бы регулирования дел внутри министерств и между ними зафик­сированы соответствующими правилами делопроизводства в столь педантичной форме, что это придает управленческой де­ятельности известную тяжеловесность и косность, преодолеть которые нелегко даже энергичному министру.

Как и во всех крупных бюрократических организациях, бонн­ская министерская бюрократия обладает большим собствен­ным весом и имеет свои специфические групповые интересы, что весьма мешает политическим руководителям этих ведомств установить собственное влияние и, как говорится на министер­ском жаргоне, «держать дом в своих руках». Федеральный коми­тет по персональным вопросам, проверяющий назначения на высшие должности, ряд лет ухитрялся затруднять обновление администрации способными аутсайдерами и сохранять традици­онную монополию юристов. Поэтому идеология чиновничьего корпуса считает действительным руководителем министерства не министра, а статс-секретаря - истинного гаранта админист­ративной и государственной преемственности. Министр же пользуется сомнительной репутацией фигуры преходящей и представляется тростинкой, колеблющейся на политическом сквозняке.

ХДС в процессе многолетней правительственной практики удалось насадить в высшей министерской бюрократии лиц свое­го колера. Поэтому при смене правительства в 1969 г. СДПГ оказалась перед проблемой замены значительной части считаю­щихся политическими чиновников (статс-секретарей и министериальных директоров) людьми, пользующимися ее доверием, что вызвало довольно большое возбуждение в данных кругах. В этом проявилось, что традиция политической нейтральности чиновничества ныне в Германии строго соблюдаться не может. Поэтому карьерные чиновники, если хотят дослужиться до выс­ших постов в иерархии, поступают по-своему правильно, присо­единяясь к той или иной партии.

Ротация министров ради приобретения разнообразного опы­та тоже в принципе не одобряется. Напротив, от германского министра ожидают в первую очередь, что он - специалист сво­его дела и хорошо владеет той материей, заниматься которой предназначено его «хозяйству». Эта установка на профессиона­лизм ведет к тому, что германский министр оказывается в нео­пределенном двойственном положении. С одной стороны, как начальник учреждения он должен осуществлять контроль над своей специальной областью и руководить ею в соответствии с профессиональными критериями, а с другой - функциониро­вать в качестве политического главы министерства, т.е. предста­вителя тех политических интересов, инструментом осуществле­ния которых и служит его министерство. Из-за этого конфликта обеих ролей министра не удается как следует выработать общие критерии пригодности и эффективности деятельности на минис­терском посту.

Однако несомненно, что министры, ввиду предъявляемых им двойных, как специальных, так и политических требований, осо­бенно сильно обременены разнообразными обязанностями, а по­тому у них остается мало времени для разработки долгосрочных перспектив в сфере их политических задач. Ожидаемая от них профессиональная функция под давлением руководимого ими «хозяйства» уводит их в сторону известного ведомственного пар­тикуляризма, преодолеть который может только сильный, спо­собный к координации федеральный канцлер.

Поскольку пост министра в Германии весьма престижен и об­ладатель его расстается с ним неохотно, сильному канцлеру в об­щем и целом легко поддерживать дисциплину среди членов сво­его кабинета, ибо они, как правило, не уходят в отставку даже тогда, когда он игнорирует их возражения. Правда, отсутствие формальной ответственности министров (т.е. возможности вы­ражения парламентом недоверия отдельному министру) отнюдь не означает, что тот не несет перед бундестагом вообще никакой ответственности за свою сферу деятельности и не обязан дер­жать ответ перед «высоким домом».

Бросающаяся в глаза стабильность германских кабинетов объясняется поэтому, с одной стороны, намерением министров держаться за свою должность, а с другой - стремлением канц­лера предпринимать возможно меньше изменений, ибо они мо­гут быть истолкованы как признак слабости его правительства.