В.Ф. Яковлев

Проблема "Гражданский кодекс и государство" имеет несколько аспектов. Прежде всего, означает ли переход к рыночным отношениям, гражданскому обществу ц, следовательно, утверждение Гражданского кодекса в качестве главного регулятора экономических отношений, уход государства из экономики? В представлении многих сторонников радикальных реформ это выглядело именно таким образом. Рыночная экономика-экономика саморегулирующаяся. Достаточно отделить ее от государства, освободить от оков, от удушающих объятий со стороны государства, ликвидировать государственную собственность, отменить плановое распределение производимой продукции, централизованное регулирование цен, и экономика прекрасно заработает. Эта часть работы разрушительного характера была проделана очень быстро. И мы имеем то, что имеем на сегодняшний день. Одной из причин катастрофического падения производства является как раз то, что государственно-правовая часть ведущихся преобразований должным образом не была проработана. Не было какого-либо макета, плана государственно-правового обеспечения идущих в стране социально-экономических преобразований. И только по ходу дела мы вынуждены убеждаться в том, что без государства, без его регулирующего воздействия наэко-номику все разваливается и рассыпается.

Жизнь указала на то, что введение рыночной экономики, широкое использование в ее построении товарно-денежных отношений отнюдь не означает ухода государства из экономики. Другое дело, что государство должно выполнять в рыночной экономике совершенно иные функции, нежели те, которые оно выполняло раньше. Если раньше государство было непосредственно хозяйствующим субъектом, главным, а по существу чуть ли не единственным собственником средств производства, если государство в силу этого было вынуждено экономику вести по плану и с жестким централизованным регулированием, потому что другой экономики на базе государственной собственности в принципе не могло быть, то это не означает, что переход к новым экономическим отношениям, к новому экономическому строю устраняет государство из экономики. Это одно из глубоких и весьма значимых по своим последствиям заблуждений, от которых мы вынуждены избавляться.

Первый аспект проблемы соотношения гражданского законодательства и государства состоит в том, что в конечном счете Гражданский кодекс - это порождение государства. Гражданское право - это право и оно должно быть либо создано государством, либо по крайней мере признаваемо и поддерживаемо им. .Как и любая другая отрасль права гражданское право опирается на государство и без его поддержки функционировать должным образом не может. В частности гражданское право не может обойтись без государственного принуждения. В гражданском праве довольно много мер, которые могут использоваться и используются в принудительном порядке. Деятельность арбитражных судов, а также деятельность судов общей юрисдикции по гражданским делам в значительной степени состоит как раз в том, чтобы от имени государства санкционировать использование и применение принуждения, обеспечивающего реализацию гражданско-правовых норм.

Парадокс состоит в том, что государство, внедряя гражданское право в экономику, действительно ослабляет свою роль потому, что переводит экономику в значительной степени на начала саморегулирования. Начинают активно действовать сами субъекты - участники экономических связей, просыпается их инициатива, они наделяются автономией, диспозитивностью, возможностью саморегулирования. И действуют они активно потому, что у них появляется возможность приобретения прав, как средств удовлетворения их материальных и духовных интересов. В этом и состоит великое преимущество рыночной экономики перед командной. Внедряя эти начала саморегулирования, государство, разумеется, уменьшает свою роль в экономике. Но оно не может самоустраниться от нее. Самоустранение государства может привести к печальным, а иногда даже к гибельным последствиям. То, что происходит сегодня в Албании, является одной из иллюстраций этого. Наше общество также находилось в достаточно опасном состоянии. То обстоятельство, что государство позволило всякого рода финансовым компаниям обирать граждан-вкладчиков, делать это в больших масштабах и без последующей компенсации потерянных средств, конечно, способно создать социальную напряженность в обществе. А главное - действительно поставить под удар в принципе правильные преобразования в экономике. Государство не должно сбрасывать с себя то бремя, которое оно несет перед обществом, перед гражданами по защите их прав и интересов через регулирование экономических отношений, установление и поддержание правил экономических отношений.

Второй аспект проблемы "государство - гражданское право" состоит в том, что государство в известной мере продолжает выступать в качестве собственника и в силу этого оно является носителем гражданских прав и обязанностей, участником гражданских отношений. В одних случаях оно делает это опосредованно, через свои предприятия и учреждения. В других случаях - напрямую, когда оно, например, выпускает облигации и т. д. Так или иначе государство является участником рыночных отношений. Может быть, это вопрос не столько правовой, сколько вопрос экономической политики, но всегда государство и общество должны иметь более или менее четкие представления относительно того, какими должны быть масштабы государственной собственности, какие масштабы существования государственной собственности являются оптимальным для этого общества, для этих конкретных условий.

Если сохраняются и существуют одновременно государственная и частная собственность, то появляется совершенно особая проблема, которая нуждается в правовом ее разрешении. Государственная собственность - всегда как бы собственность без хозяина. А частная собственность - это собственность определенного лица, весьма заинтересованного в увеличении объемов этой собственности и не заинтересованного в ее уменьшении. Когда длительное время рядом существует государственная и частная собственность, то возникает сложная проблема установления между ними нормальных взаимоотношений. Конечно, государственная собственность может в массовых масштабах превращаться в частную собственность в результате приватизации. Но это должно производиться на основе закона, в строгом соответствии с законом и той экономической политикой, которую осуществляет государство. Но достаточно здесь не досмотреть, не дорегулировать, и происходит не только та приватизация, которая имелась в виду по закону, но и приватизация, которую в народе метко обозначили "прихватизацией", т. е. незаконное перекачивание государственного имущества в частный сектор.

И это огромнейшая проблема, которую хорошо чувствуют на западе, там, где есть государственная собственность, а она есть везде. Она существует в значительных масштабах в странах Европы, может быть, в меньших в США. Но и в США четко отработаны механизмы правового регулирования всего того, что связано с государственной собственностью. Американские специалисты, например, классифицируют договоры в американском праве на три группы. Во-первых, это договоры между предпринимателяяи. Во-вторых, договоры потребительские, между предпринимателем и гражданином-потребителем. И наконец, договоры в которых так или иначе участвуют государственные средства, государственное имущество. Степень нормативного и индивидуального правового регулирования в этих трех договорах, хотя они подчиняются определенным общим правилам, абсолютно различна. Где меньше всего государственного регулирования, больше всего свободы, саморегулирования, регулирования с помощью договора? Конечно, в сфере предпринимательских договоров. Если же взять потребительские договоры, то и в американском праве вмешательство государства, если под вмешательством государства понимать правовое регулирование, значительно больше. В сфере гражданских отношений, в которых участвует государственное имущество, зарегулировано буквально все. И это вполне объяснимо и правильно, если исходить из того, что и государственная собственность - это тоже собственность, т. е. имущество, принадлежащее определенному субъекту, а не ничейное имущество, не имущество безхозяйное.

Такого рода проблемы, и сегодня очень серьезные, есть и у нас. Обычно мы больше обращаем внимание на вещественный состав государственной собственности - на имущество, на предприятия, здания, сооружения, оборудование, сырье, материалы. В государственной сфере как раз отсутствие четкого регулирования, в том числе обязательственных отношений, и приводит к тому, что денежные средства из государственного кармана не попадают по адресу -к пенсионерам, к тем, кто должен получить заработную плату за свой труд в государственной сфере из государственного бюджета, поскольку деньги по ходу их движения перехватываются частными структурами и в течение некоторого времени используются в обязательственно-правовом обороте в качестве источника увеличения уже частных накоплений. Может быть это нормальное явление для так называемого периода первоначального накопления капитала? Но тогда надо об этом прямо и четко сказать в законе и определить условия, на которых это возможно. Однако это идет вопреки закону, поскольку нет здесь ни должного регулирования, ни должного контроля. И это самая большая проблема сегодняшнего дня, касающаяся участия государства и его средств в гражданско-правовом обороте.

Главный аспект соотношения Гражданского кодекса, гражданского законодательства и государства - это вопрос о соотношении публичного и частного права. И если, приступая к крупным преобразованиям, мы недостаточно проработали вопросы их правового обеспечения, то больше всего это относится к исходным вопросам о соотношении публичного и частного права. Как это часто, к сожалению, происходит и в других сферах, в правовой тоже из одной крайности легко переходим в другую. По существу полностью отрицая частное право в экономике в прошлом, исходя из того, что для нас в экономике все публично-правовое, мы довольно легко и просто перешли в состояние прямо противоположное. Теперь у нас в экономике мало что осталось из публично-правового, ну разве что Уголовный кодекс. А то, что есть публично-правового, то оно абстрактно-архаичное, не современное, не соответствующее новым реалиям, новым отношениям и потребностям сегодняшнего дня. Когда говорят о том, что хорошо, что цивилисты объединились и смогли создать новый ГК России, а публичники еще никак не могут объединиться, то надо иметь в виду еще необходимость объединения цивилистов и публичников, т. е. тех, кто работает в сфере частного и публичного права, потому что без установления оптимального соотношения между тем и другим сколько-нибудь совершенного механизма регулирования экономических отношений нет и быть не может.

Здесь есть по крайней мере три задачи. Во-первых, установление оптимального соотношения и взаимодействия публично-правового и частноправового регулирования экономических отношений в целом. Действительно, важно обеспечить пропорциональное использование для экономического регулирования наряду с гражданским и административного, финансового, налогового законодательства.

Во-вторых, надо учитывать, что есть проникновение одного в другое. В гражданском законодательстве. Гражданском кодексе совершенно определенно присутствуют элементы публично-правового регулирования. Когда вырабатывалась концепция нового Гражданского кодекса, то, естественно, этот вопрос был одним из главных. Можно было сделать Гражданский кодекс абсолютно либеральным, создать его как исключительно частноправовой акт. А можно было исходить из необходимости вкрапления в него некоторых элементов публично-правового регулирования. Наш Гражданский кодекс создан скорее по второй модели, и это правильно. Если было бы иначе, то, очевидно, недостатков регулирования экономических отношений было бы еще больше.

Наконец, очень важная задача - это задача четкого разграничения предметов и сфер применения публичного и частного права. Эта задача оказалась практически весьма сложной, например, для арбитражных судов, да и не только для них. Подчас рассматривая дела, суды иногда и не ставят перед собой вопросы, проясняющие именно эту проблему. С какими отношениями суд имеет дело, с отношениями публично-правовыми или с частноправовыми? Можно ли применить нормы гражданского права для регулирования и в каких пределах, или нельзя? В настоящее время, например, в судебной практике вырисовывается проблема огромного значения. Через судебные решения можно полностью разрушить государственный бюджет, как его доходную часть, так и расходную. Доходную часть бюджета уже начали разрушать с помощью поправки, принятой Государственной Думой к статье 855 ГК РФ об очередности взыскания долгов. Депутаты активно работали над государственным бюджетом на 1997 г., может быть не подозревая, что они эту работу в значительной степени пустили насмарку принятием поправки к статье 855 ГК. Если в 1996 г. доходная часть бюджета формировалась очень трудно, то в 1997 г. она будет формироваться еще труднее. Кроме того, сейчас стали предъявляться иски о взыскании из государственного бюджета средств, которые в государственном бюджете не заложены. Иски предъявляются и гражданами, и юридическими лицами в порядке защиты прав по ГК РФ на основании соответствующих законов или правительственных постановлений.

Это касается законов о ветеранах, о чернобыльцах, нормативных актов о передаче социально-культурной сферы и жилищ муниципальным образованиям и т. д. Реализация этих актов часто бюджетом не обеспечена, в нем не предусмотрены соответствующие средства. Но предъявляются иски в соответствии с законом. Как быть судам? Видимо, надо удовлетворять эти требования. Но тогда от бюджета ничего не останется. А бюджет - это тоже закон. И в бюджете нет лишних средств. Все, что будет взыскано сверх того, что предусмотрено в бюджете, на самом деле будет взыскано за счет какой-то другой статьи расходов. Кроме того, возникает вопрос, каким образом выполнить такое судебное решение. Судебный исполнитель произведет изъятие из бюджета средств, которые не предусмотрены бюджетом, или исполнит решение путем продажи государственного имущества? Но ни то, ни другое не предусмотрено финансовым законодательством. Кроме того, нет ответа и на вопрос, а применимо ли при рассмотрении этих исков гражданское право. Некоторые полагают, что гражданское право здесь применимо, поскольку государство не действует и этим причиняет кому-то вред, поэтому обязано к возмещению вреда. Или утверждают, что поскольку государство что-то кому-то не выплатило, то оно неосновательно обогатилось и несет последствия неосновательного обогащения. Ориентируют на то, чтобы институты гражданского права применялись для разрешения финансовых споров, споров в сфере финансовых отношений, бюджета. Но ведь это - публичные отношения, а не частные отношения. Стороной в этих отношениях является государство. И за бюджетом стоит публичный интерес, интересы общества) интересы каких-то групп населения, которые также пострадают при удовлетворении подобных исков.

Что касается проникновения элементов публично-правового регулирования в ткань гражданского права, то для этого существует несколько причин. Первая - это особенность некоторых объектов собственности. Например, отношения собственности на землю, на природные ресурсы не могут регулироваться только гражданским правом. И нигде они не регулируются только гражданским правом. В регулировании отношений собственности на эти объекты всегда участвует и публичное право. Без понимания этого и без установления оптимального соотношения того и другого можно бесконечно спорить о том, должна ли быть частная собственность на землю или нет. Частная собственность на землю в нормальной экономике существует и никаких проблем не создает. Именно потому, что регулирование отношений частной собственности не является только частноправовым. Всегда присутствует элемент публично-правового регулирования. В сочетании они обеспечивают интересы как индивидуума, собственника земли, так и соответствующие публичные интересы.

Вторая причина присутствия элементов публичного права в гражданско-правовом регулировании - это, конечно, необходимость защиты экономически слабой стороны. Особенно это актуально для регулирования отношений с участием банков и других финансовых компаний. Сейчас разрабатываются новые законы о банкротстве, в том числе банкротстве банков и финансовых учреждений. Применительно к банковским, финансовым учреждениям вопрос не в том, чтобы был закон о банкротстве, и было бы отлажено банкротство банков. Вопрос как раз в том, что поскольку банки являются центром экономики и от их существования, от их нормального функционирования зависит состояние всей экономики и права, а также интересы огромного числа вкладчиков, то деятельность банков должна регулироваться не только гражданским правом. Здесь элементы публично-правового регулирования совершенно необходимы. Начиная с того, что банки имеют специальную правоспособность, что Деятельность банков лицензируется, что деятельность крупных банков находится под постоянным, неусыпным контролем и является деятельностью прозрачной, и кончая тем, что государство видит свои задачи не в том, чтобы обанкротить банк, а как раз в том, чтобы предотвратить банкротство банка. Банкротство банка означает, как правило, банкротство огромного количества людей, вкладчиков, то есть этой самой слабой стороны в гражданских отношениях. Исходя именно из этого здесь действительно довольно интенсивно используются, должны использоваться элементы публично-правового регулирования. Поэтому как только появляются признаки того, что банк зашатался, при хорошей системе регулирования, секретно, потому что нельзя делать это гласно, иначе вкладчики бросятся забирать свои вклады и окончательно добьют этот банк, принимаются оперативные меры для оздоровления банка. Таким образом и в Данном случае нельзя просто исходить из того, что все само собой образуется, урегулируется с помощью гражданско-правовых институтов.

Защита слабой стороны в Гражданском кодексе России представлена очень неплохо. Мы видим нормы, относящиеся к публичному договору, договору присоединения, и другие, которые как раз направлены на защиту интересов гражданина, потребителя. Например, есть запреты уменьшать по этим договорам ответственность предпринимателя перед гражданином, потребителем. К сожалению, нет многих конкретных законодательных актов, которые развивали бы эти правильные подходы Гражданского кодекса. Многие законодательные акты еще не приняты и принятие их недопустимо задерживается.

Одна из причин активного использования публично-правового регулирования в сфере действия Гражданского кодекса - это, конечно, необходимость ограничений монополий с целью обеспечения нормальной конкуренции.

Еще одна сфера, где наряду с гражданско-правовым требуется и публично-правовое регулирование, - это сфера внешней торговли. Вот здесь мы великие либералы. А между тем западные системы в этой сфере являются весьма жесткими. Общеизвестно, каким ограничениям мы подвергаемся во внешней торговле, и насколько сложно преодолеть эти ограничения при взаимоотношениях со странами европейского экономического союза.

В Гражданском кодексе РФ обозначены основные элементы ипользования публично-правового регулирования для нормального построения отношений, строящихся в целом на частноправовых началах. Предусмотрена, например, необходимость регистрации предпринимательской деятельности, юридических лиц, недвижимости. Жаль лишь, что до сих пор нет законов, регулирующих регистрацию недвижимости и сделок по недвижимости, ибо весь мир знает, что если нет хорошо отлаженной системы регистрации недвижимости и сделок по недвижимости, то нет и нормальной рыночной экономики. Хорошо, что в Гражданском праве присутствуют и такие элементы публично-правового регулирования, как лицензирование деятельности в необходимых случаях. Сохраняются, там, где это требуется, отдельные элементы специальной правоспособности, в частности для сфер отношений государственной собственности, для деятельности банков, страховых компаний. Принудительная реорганизация и прекращение юридических лиц - это тоже, конечно, элементы публичного регулирования.

Задача состоит в том, чтобы эти правильные подходы, обозначенные в Гражданском кодексе, были бы реализованы в конкретных законодательных актах, которые обеспечили бы создание нормальных механизмов регулирования экономических отношений.