© 1996 Б. УРКВАРТ

В 1945 г. Устав Объединенных Наций предназначил будущей всемирной организации высокую и новаторскую роль в поддержании международного мира и безопасности. Изначально она заключалась в том, чтобы рассматривать угрозы миру. акты агрессии, споры и конфликты между государствами. Совет Безопасности, опираясь на консенсус и военную мощь своих пяти постоянных членов', лидеров победоносной коалиции времен войны, должен был осуществлять мирное решение споров, устранить, подавить угрозы миру и акты агрессии или противопоставить им силу и стать во главе всемирного процесса "контроля над вооружениями"^. Ее способность осуществлять эти задачи должна была быть поддержана Комитетом военных штабов, который консультировал бы ее по вопросам военного характера относительно поддержания мира, включая использование вооруженных сил, предоставленных в распоряжение Совета государствами-членами, а также контроля над вооружениями и "возможного разоружения"^ Общие принципы международного мира и безопасности, включая "принципы руководства разоружением и контролем над вооружениями", должны были быть предметом рассмотрения на Генеральной Ассамблее и рекомендаций, обращенных к государствам-членам или Совету Безопасности^.

Не удивительно, что эта объемная и логическая схема вскоре натолкнулась на мощные политические препятствия. Способность безнадежно расколотого холодной войной и парализуемого советским BeTo^ Совета Безопасности "поддерживать международный мир и безопасность" оказалась под серьезной угрозой. Вето означало также, что Совет Безопасности не может предпринимать никаких акций против действий кого-либо из своих постоянных членов. Коллективная акция безопасности но защите Южной Кореи в 1950-1951 гг. была исключением, оказавшимся возможным лишь благодаря отсутствию Советского Союза на заседании в знак протеста против того, что в ООН не была представлена Китайская Народная Республика.

Поскольку буквальное выполнение Устава оказалось невозможно, это привело к развитию других, менее впечатляющих методов контроля над конфликтами. Согласования, добрые услуги, посредничество и расследования практиковались группами дипломатов, специально назначенными посредниками, наблюдателями разного рода и но все большей степени - .Ге-неральным секретарем и его коллегами высокого ранга. Обеспечение прекращения огня и перемирий требовали присутствия военных наблюдателей ООН (как в Кашмире и Палестине), и этот механизм развился в ходе Суэцкого кризиса 1956 г. в Чрезвычайные силы ООН (ЮНЕФ 1), первые истинно миротворческие силы^.

Процесс деколонизации создал силовой вакуум в разных частях мира (Палестина. Кашмир, Конго. Кипр и Западный Иран - лишь некоторые из них), и здесь техника миротворчества и переговоров неуклонно развивалась, пока, наконец, к концу холодной войны не стала главной опорой авторитета и эффективности Совета Безопасности. Миротворчество служило не только сдерживанию конфликтов и созданию необходимых условий для переговоров. Оно также обеспечивало желательные и приемлемые меры удержания региональных конфликтов от выхода на орбиту холодной войны, избегая таким образом вовлечения в них Востока и Запада, которое легко могло бы привести к ядерной конфронтации.

ООН ПОСЛЕ ХОЛОДНОЙ ВОЙНЫ-КРИЗИС ДОВЕРИЯ

Когда кончилась холодная война, все предполагали, что Совет Безопасности станет самим собой и начнет функционировать так. как изначально предполагалось. Совет, действительно, приобрел новые возможности согласовыпать стоящие перед ним вопросы, и поначалу это казалось огромным шагом вперед. Совет, например, смог осудить вторжение Ирака в Кувейт в августе 1990 г. и согласиться на быстрые и энергичные действия для его прекращения. Другие акции - наример. в Намибии, Сальвадоре и Камбоджей - были вполне успешны.

Однако вскоре стало ясно. что мир после холодной воины - место беспорядочное, дикое и непредсказуемое, совсем не похожее на застывшую неподвижность холодной войны, и что с представленными в нем формами насилия и хаоса трудно, если не невозможно, бороться старыми методами. Во время холодной войны мотивацией для поддержки вмешательства ООН в конфликт или чреватую конфликтом ситуацию было сохранение мира и безопасности между государствами, - поистине жизненно важная цель в мире потенциальной ядерной конфронтации. Мотивация выступления в пользу вмешательства ООН сегодня - нередко проводимая телевидением - это редко больше. чем запоздалое чувство моральной ответственности за облегчение страданий большого числа людей в ситуации, ни в коей мере не задевающей национальную или международную безопасность. С 1989 г. большинство операций было связано с гражданским и этническим насилием внутри государств (или бывших государств) - вызовом, которого в период холодной войны ООН удавалось избегать. Удручающий опыт операций в Сомалн. Боснии и Герцеговине. Руанде вызвал кризис доверия, совершенно отодвинувший в теш, относительные успехи ООН и других местах.

В то время как средства массовой информации и общественность все более воспринимают ООН как реальную или потенциальную мировую полицию и спасательную службу, как зародыш сектора социальной службы мирового сообщества, - правительства питают серьезные сомнения относительно предоставления (Совету Безопасности и Генеральному секретарю более широких полномочий или больших возможностей вмешательства. Многие правительства все менее склонны допускать, чтобы их военнослужащие в составе сил ООН оказывались впутаны в неопределенные и сомнительные ситуации, не имеющие прямого отношения к их собственной нацюнальной безопасности. Особенно в третьем мире настрой на международное вмешательство, возникший в первые годы после завершения холодной войны, воспринимался с едва скрываемой враждебностью и подозрительностью. Немало разговоров, особенно в Соединенных Штатах, о склонности слишком много на себя брать, неком­петентности, дороговизне и недостатке здр.авомыслия. сопровождающихся опасениями перед даже небольшой степенью независимости Генерального секретаря или его представителей и командующих силами ООН.

Все э.то, в свою очередь, привело к гибельным колебаниям и промедлениям в выполнении решений Совета Безопасности при быстром развертывании сил на месте события. Чрезвычайнее операции ООН нее еще носят имнропизиропанный характер и полностью зависят от обеспеченности национал].ными контингентами. Такая ситуация ослабляет доверие к международной организации, часто гибельна для людей, которым та призвана помогать, и обычно ведет к необходимости позднее осущестнлять зпачитслыю более крупные операции, как. например, в Сомалп. Руанде и на Гаити.

ПРЕДОТВРАЩЕНИЕ КОНФЛИКТОВ

ООН показала себя исключительно слабо иодготопленной к предотвращению конфликтов. В конце концов, всем было известно, что Югославия после смерти Тито не была стабильным государством и что хуту и тутси в Руанде.^ после многовекового соперничества были готовы к новому кругу убийств. Так же наперед было известно о большинстве нынешних внутригосударственных конфликтов. И однако, несмотря на все разговоры о желательности превентивных дейстаиЛ, никаких пренентшшых усилий не было предпринято в Югославии. Не было сделано и адекватных иопыток предпоехитить трагедию, толчком к которой послужил обстрел самолета с президентами Руанды и Бурунди на борту. На деле большая часть незначительного континента 001-1 в Руанде была оттуда выведена. Действия, предпринимавшиеся в обоих случаях, как и в других недавних ситуациях, были реактивными, мотивированными критикой со стороны СМИ и общественности, медленными и весьма неадекватными. Очень мало внимания было уделено как необходимости выработки новой роли и новых правил участия в операциях ООН, так и приданию ООН права действовать быстро и эффективно в то время, когда ситуация еще может быть взята под контроль.

Возможно ли предвидеть трагедии и. что еще более важно, предпринимать эффективные действия по их предотвращению? Различные усилия делаются сейчас в ООН для объединения систем информации, необходимых для раннего предупреждения несчастий. К сожалению, это самая простая сторона проблемы. Чтобы осуществить превентивную акцию на территории суверенного государства, или лаже распавшегося государства, необходимо сотрудничество местных властей и их желание принять помощь, чтобы избежать трагедии. Прежний опыт показывает, что чаще всего они такого желании не проявляют. Прежде, чем разразится беда, под воздействием политических и психологических факторов у будущих жертв часто выра­батывается неприятие вмешательства, признанного ее предотвратить.

Встает также вопрос о суперенитете и самоопределении народов, особенно щекотливый в тех случаях, когда меныипнство бросает пызоп прапительству или когда правительство ощущает угрозу извне или в силу развития событий в политике и экономике внутри страны. Если требуется акция, или хотя бы санкция на нее, со стороны Совета Безопасности, то нужно также согласие правительств стран-членов на участие п ней. В прошлом эти правительства проявляли сильное нежелание впутываться в затруднительные ситуации до того, как они превратились в трагедии. В оолылинстве стран мира крайне болезненно относятся к вмешательству извне, особенно со стороны Сонета Безопасности, который рассматривается цак инструмент в руках его постоянных членен и особенно США. Генеральный секретарь традиционно занимается превентивной дипломатией и, как представляется, остается наиболее приемлемым ее пропагандистом. Генеральный секретарь постоянно перегружен и часто вынужден делегировать свою отпетственность. Сейчас, впрочем, одна превентивная операция по поддержанию мира осуществляется - в М^кедонци^. И это добрый знак.

ПОДДЕРЖАНИЕ МИРА. МИРОТВОРЧЕСТВО И ПРИНУЖДЕНИЕ К МИРУ . '

Для классического миротворчества в области контроля над конфликтами между суверенными государствами, где использование силы исключено и основным условием является сотрудничество, испытанная система контингентов, предоставляемых странами-членами, список которых все растет, кажется более или менее адекватной вероятным требованиям. Учения, мероприятия по обеспечению поддержки, резервные фонды, инфраструктура тылового обеспечения и планирование могут, несомненно, повысить качество реагирования ООН. Но ведь роль и возможности ООН требуют срочной переоценки и укрепления в обширной и мрачной области гражданского и этнического насилия в границах существующих и распавшихся государств - ситуации, которыми в основном и занят теперь Совет Безопасности. Одно дело - организовывать миротворческие операции с целью остановить враждебные действия между суверенными правительствами, на которые члены Совета Безопасности могут оказать заметное давление. И совсем другое - вводить миротворческие силы в разгоревшиеся гражданские или этнические вопны, когда нет мира. который надо поддерживать, и когда воюющие стороны об этом не просили, не желают прекращать борьбу или сотрудничать с силами ООН, и на них нелегко оказать политическое давление.

Эксперименты с "принуждением к миру", особенно в сочетании с традиционным, несиловым миротворчеством и операциями гуманитарной помощи, также не внушают оптимизма. Традиционные операции но поддержанию мира непригодны для многих ситуаций, в которых они сегодня проводятся, а попытки подкрепить их мандатами на "принуждение к миру", как в Сомали, или использованием силы других организаций, как, например, поддержка ЮНПРОФОР в бывшей Югославии со стороны НАТО^. били по самим миротворцам и вно­сили неразбериху. ООН в болынпнстие случаен нс располагает достаточными силами или вла­стью, чтобы заставит], выполнять спои решения, а неадекватные попытки навязать их легко могут оказаться еще хуже отказа от каких-либо попыток, как это было в случае с Сомали. Ког­да речь идет об угрозах миру нли^ актах агрессии, Совет Безопасности в проведении широко­масштабных военных операций чависит и будет зависеть от США и еще нескольких держав.

Очевидно, что настала нора серьезно рассмотреть вопрос о создании небольших, постоянных, с высоким уровнем подготовки добровольческих вооруженных сил ООН, которые могли бы быть развернуты немедленно и при необходимости положить начало дальнейшей более крупной традиционной операции ООН' '. Такие силы, являясь на место немедленно после решения Сонета Безопасности, имели бы значительно больше шансов взять ситуацию под контроль прежде, чем .прольется слишком много крови и участники конфликта станут неуправляемы. Они смогут также обеспечить профессиональную оценку ситуации и необхо­димых мер, включая, вполне возможно, вывод, что ситуация совершенно не допускает вмешательства ООН. Праипльное сочетание поенных, полицейских и гражданских элементов должно быть тщательно продумано.

Против подобного нововведения может быть много возражений: что оно наделило бы Совет Безопасности и Генерального секретаря слишком большой властью; что оно стало бы проводником наднационализма: что оно поощряло бы интервенционизм: и что оно слишком дорого. Единственный все перекрывающий аргумент в пользу создания таких сил - это то, что они придали бы ООН краппе необходимую способность к немедленному действию, которую не могут обеспечить правительства страп-члепоп с их колебаниями относительно направления своих войск для участия в непредсказуемых международных авантюрах. Власть, которая не может немедленно направит], своих представителей на арену беспорядков, вскоре утратит уважение и доверие со стороны общества. То же самое верно и в отношении ООН в международных кризисах.

МЕРЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ

Много препятствий придется преодолеть, прежде чем ООН станет состоятельным и действенным инструментом мира п порядка. Наиболее часто упоминаемые проблемы - это организация и управление ее полевыми операциями и недостаточность инфраструктуры и финансовых ресурсов. Следует признать, что ссгодняшпе усилия по улучшению обеспечения кадрами, организации п управления привели к значительному прогрессу'^.

Относительно просто перечислить дальнейшие меры.. которые сделали бы ООН более эффективной и менее непоследовательной в выполнении ее первостепенных функций по поддержанию международного мира и безопасности. Они включают в себя: (а) эффективную систему раннего предупреждения, основанную на экономической и социальной, а также политической информации, п интенсификацию существующей системы "специальных представителей" Генерального секретаря, отнетственных за раннее предупреждение о потенциальных кризисах: (о) специальный форум в ООН (например, реорганизованный Совет по опеке), где 'лидеры этнических п других притесняемых групп могли бы изложить свои проблемы, получить рекомендации экспертов и даже. начать переговоры: (и) большую расположенность Совета Безопасности в пользу превентивных акций с тем, чтобы справляться с проблемами до того. как они перерасту'!' в конфликты (что потребовало бы со стороны правительств большей готопности принимать содействие ООН): (г) реорганизацию Совета Безопасности с целью сделать его более представительным и придать ему большую лсгитимность:(с)) прогрессипное развитие правового базиса для операций ООН с перспективой перерастания в общепринятую междуппродную правовую и конституциональную систему с соответствующим мониторингом п, при необходимости, с механизмами принуждения; ((?) непритворные усилия всех правительств, подстегиваемые, если необходимо, общественным мнением и общественными организациями, по решению многообразных проблем контроля над вооружениями с последующим разоружением, от проблем распространения ядерного оружия для обуздания потока легких обычных вооружений и режима контроля и окончательной ликвидации противопехотных мин: (ж) гораздо большую заботу о том, чтобы операциям ООН придавались последовательные мандаты, не смеишвающие. поддержание мира. принуждение к миру. гуманитарную помощь п национальное строительство (например, было бы разумно рассмотреть возможность создания Гуманитарной полиции ООН, которая специально занималась бы проблемами защит»,) гуманитарных операций; (з) развитие правовой и признаваемой всеми основы акции ООН в распавшихся государствах или в ситуациях, где отсутствует эффективная или легптпмная власть: (ч) четкое соглашение относительно правового статуса операций ООН п затрагннаемых ими сторон, а также возлагаемых на них обязательств, - практика, в последние годы утраченная; (к) продуманные усилия, направленные на то. чтобы ООН от импроинзацпп п методов (и1 hue перешла к надежной системе осуществления быстрых акции п к серьезной инфраструктуре планирования в чрезвычайных ситуациях, подготовки, командования п контроля, тылового обеспечения и финансовых ресурсов, - системе, предназначенной для быстрого и эффективного ответа, более эффективного и с большим КПД, чем нынешний цикл колебаний, медленных решений, неадекватных мандатов, задержек с их применением, слабым использованием и, наконец, очень крупных и запоздалых операций но ликвидации возникшего в результате беспорядка; и (л) создание постоянной, хорошо обученной и морально подготовленной группы быстрого реагирования, не зависящей целиком, как теперь, от согласия прапительств предоставить войска. Назначение этой группы в том, чтобы заполнить разрыв между решениями Совета Безопасности и эффективными действиями на месте (в настоящее время достигающий пяти- шести месяцев). Различные усилия предпринимаются теперь но определению характера, состава, системы подготовки и правил использования такой группы.

Эти меры должны быть поддержаны: («) большими усилиями по изучению, концентрации и обеспечению эффективности псех испектоп санкций, включая компенсации, предусмотренные статьей 50 Устава^, третьим странам, пострадавшим от них; (6) ревизией ресурсов региональных организаций и методов, которые в будущем позволят им наилучшим образом сотрудничать с ООН: (в) устойчипый прогресс в заключении опорных соглашений с правительствами о срочном нредостан.чении контингентов для поддержания мира и, если возможно, принуждения к миру: (г) изучение того. чем может быть полезен и как использован Военный штабной комитет и (()) резервное финансирование и срочная выплата всеми правительствами своих взносов.

В докладе Комиссии по глобальному управлению "Наше глобальное соседство" (доклад Карлсона-Рэмфала) содержатся дальнейшие рекомендации о реформе, которые должны быть рассмотрены в течение юбилейного пятидесятого года ООН. Признавая, что нельзя пренебрегать принципом невмещательстпа по внутренние дела государств. Комиссия предложила внести поправки в. Устав ООН, допускающие вмешательство в случаях, когда "преобразованный Сонет Безопасности признал 61,1 наличие столь грубого и крайнего нарушения безопасности,[нодей. что оно требовало 61,1 международного отпора из соображений гуманности"'^. С тем. чтобы негосударственные акторы могли привлекать внимание ООН к ситуациям, "создающим массовую угрозу правам народов", в докладе предложены дальнейшие поправки по принятию нового Нрава на петицию. Это позволило бы Совету призывать стороны во внутригосударственных спорах к достижению урегулирования с помощью перечисленных в составе механизмов мирного разрешения межгосударстненных споров. Если подобные усилия не увенчаются успехом, в компетенции СБ будет также предпринять акцию по принуждению к миру в соответствии с Главой VII Устапа ООН, но только когда другие средства исчерпаны. Среди мер. иредложенн-ых в докладе Карлсона-Рэмфала - рассчитанная на 10-15 лет программа уничтожения ядерного оружия. Фонд демилитаризации для помощи развивающимся странам в сокращении их военного бремени и переговоры по конвенции о сокращении торговли оружием "\parТаковы некоторые очевидные меры. которые могли 61)1 быть предпринятя для укрепления ООН, чтобы она была готова встретить вы:!овы будущего. Они, однако, не будут эффективны без решения ряда основных проблем.

ОСНОВНЫЕ ПРОБЛЕМЫ, ТРЕБУЮЩИЕ РЕШЕНИЯ

Принципиальные, хотя и не признанные официально, политические препятствия на пути к повышению эффективности ООН связаны с важнейшими вопросами о позициях и намерениях правительств. С ними труднее иметь де.чо, чем с мерами реформирования как таковыми.

Первый из этих вопросов касается отношения правительств стран-членов к ООН, их представлений о том^чем является пли должна быть эта организация. Если в действительности правительства всего лишь ищут места, где можно выкладывать затруднительные проблемы и при случае защищать свои соиственные интерес].i. пли где можно присоединиться к коалиции по предотвращению какого-либо нежелательного развития событий, то мало что можно будет изменить. С другой стороны, правительства могли бы принтн к пониманию ООН как места, где можно работать над развитием важных глобальных институтов, которых требует время и наши долгосрочные проблемы, '1'акпе институты могли 61)1 заранее предупреждать о назревающих конфликтах, вмешиваться на ранней стадии, чтобы предотпратнть их перерождение в войны, использовать превентивную дипломатию и акции. Самое важное на длительную перспективу- то, что они стали бы центром совмести].ix усилий но решению крупных социальных и экономических проблем, в которых коренятся причины нестабильности и, вероятно, так или иначе определяли бы будущее роди человеческого.

Самые лучшие планы или организационные решения бесполезны в отсутствие руководства, и особенно это верно в отношении развивающейся международной организации, занятой проблемами меняющегося и неустойчивого мира. Если правительства верят, что ООН - жизненно важный институт для будущего, то должны сделать решительное усилие, чтобы обеспечить эту и другие ключевые международные организации лучшими руководителями как для международного аппарата, так и для национальных делегаций. Наиболее заметных успехов и прогресса ООН достигла, когда у нее были такие лидеры. Правительства также должны следить за тем. чтобы эти лидеры, пока они занимают свои посты, пользовались полной поддержкой.

Вторая основная проблема, связанная с нерпой, - это необходимость в будущем первоклассного действительно нечанисимого международного аппарата и полного признания правительствами соответствующего принципа, четко выраженного в Уставе ООН. Хорошее современное национальное нрапительство записит от надежного, преданного и компетентного аппарата. Это верно и для международных организаций. Важно, чтобы соблюдались принципы Устава и чтобы международный аппарат не деградировал в то, что бывший Генеральный секретарь Даг Хаммаршельд назвал "низшим уровнем правительственного или партийного представительства"^'. Такое развитие погубило бы самую суть организации, ее устав и ее действенность. Теперь должна начаться новая эра - уважения государств-членов к единству и независимости аппарата ООН. от которого и значительной мере зависит будущая эффективность этой организации''.

Если мы стремимся обеспечить успех единого мира. в значительной степени уже реализованного благодаря нашим усилиям, то термин "международное сообщество", столь часто произносимый политиками, должен будет получить более практическое значение путем развития существенно важных правил и институтов. При всех сбоях и сложностях к ООН как единственному существующему глобальному институту будут обращаться пновь и вновь, ибо есть предел в том, что готовы взять на себя даже самые мощные державы, а бездействие и апатия в отношении страданий людей или будущего человечества - неприемлемы. Если мы намерены добиться успеха в будущем, то развитие и укрепление мировой организации жизненно важны. Как бы критически к ней ни относиться, альтернативы ей нет.