В государственно-административной
-какой любой другой социальной - сфере
конфликты являют собой естественную форму
взаимодействия институтов, организаций и
индивидов. Конфликт - это специфическая
форма конкурентных интеракций сторон (двух
или более), пытающихся защитить и
реализовать свои интересы путем
оспаривания интересов и статусов своих
контрагентов. Развернутое обоснование
того фундаментального факта, что конфликт
лежит в основе поведения групп и индивидов,
трансформации общественных структур и
развития социальных процессов, содержится
в работах М.Вебера, К.Маркса, Л.Козера, Р.Дарендорфа
и их последователей. Тем не менее и сегодня
некоторые ученые, рассуждающие в духе
теории "человеческих отношений",
оценивают конфликт как явление сугубо
негативное, характерное лишь для "нездоровых организаций"
(1, с.87).
Согласится с такой позицией
сложно. Разумеется, конфликт представляет
собой тот механизм урегулирования
человеческих проблем, который "порождает
новые проблемы" (2, с. 97-98) и способствует
нарастанию напряженности. Но такова уж
природа человека) который не всегда может (или
стремится) найти наиболее безболезненный
способ взаимодействия с партнерами и,
реагируя на тот или иной дисбаланс сил,
нередко действует в ущерб собственным
интересам. Еще Э.Дюркгейм говорил, что
источники конфликтов по существу восходят
к ориентациям и установкам человеческого
сознания (весьма парадоксального и
несовершенного!). Аналогичным образом
трактуют конфликты и многие современные
ученые, например, Д.Прюитт и Дж.Рубин, видя в
них противоречия "воспринимаемых
интересов", непосредственно
обусловленные ценностями и установками
субъектов (3, с. 67).
Иными словами, было бы неверным
рассматривать конфликты как показатель "болезни"
организации или института, в т.ч. органов
государственного управления.
Иерархичность структур государственно-административной
системы, дифференциация управленческих
ролей, опосредующая различия статусов и
интересов служащих, а также ценностные,
социокультурные и иные расхождения
последних) неизбежно провоцируют
конфликты, превращая их в органическую, а в
известных случаях и определяющую форму
человеческого поведения. Конечно, при
отсутствии соответствующих навыков
урегулирования разногласий подобные
конфликты способны повлечь за собой
разрушительные последствия. Однако, будучи
взяты под контроль, они имеют и несомненные
положительные стороны. Придавая управленческим
процессам определенную динамику, они
сигнализируют обществу о возникших
диспропорциях, помогая, таким образом,
предотвращать нежелательное развитие
событий и - в конечном счете - дезинтеграцию
механизмов регулирования макросоциальных
отношений. Кроме того, конфронтация одних
субъектов управления неизбежно
предполагает их параллельное
сотрудничество и кооперацию с другими
участниками управленческих отношений, что
благотворно влияет на структуризацию и
рационализацию таких отношений.
Безусловно, в отдельные периоды
конфликтные ситуации (например, по вопросам
формирования бюджета, реорганизации
государственного аппарата, связанной с
перемещением значительного количества
персонала, назначения лиц на ключевые посты
в правительстве и т.д.) могут создавать
значительную напряженность, обостряя
отношения субъектов государственного
управления. Но и в этих случаях открытое
проявление существующих разногласий,
явленное соперничество разнообразных сил
значительно полезнее для оценки состояния
и перспектив развития государства, чем
латентное накопление недовольства и
недопонимания, чреватое внезапными
потрясениями. Таким образом, к конфликтам в
системе управления государством следует
относиться скорее как к позитивному, нежели
как к деструктивному явлению (не забывая
при этом, что позитивный характер
конфликтов целиком и полностью
определяется возможностями их выявления и
урегулирования, сознательного недопущения
людьми разрушительных последствий). Более
того, можно согласиться с точкой зрения М.Фоллет,
выдвинувшей идею "конструктивного
конфликта" как некой социальной ценности,
обогащающей участвующих в нем людей.
Как конкурирующее
взаимодействие конфликт - по крайней мере
для открытых, выявленных противоречий -
всегда воплощается в соответствующих
формах поведения субъектов, чаще всего
выраженных в асимметричных системах
действий и контрдействий сторон, "объединенных
противостоянием" (4, c.lOI). В то же время
выбор сторонами той или иной стратегии
взаимоотношений, их готовность пойти на
уступки или, напротив, предпринять
наступательные действия, определение ими
сроков вступления в противоборство и
других важных параметров социальной активности,
заставляют рассматривать конфликт как
осознанное определение субъектом нужного
типа поведения, совершаемого в конкретных
социальных условиях. Поэтому
развертывание конфликта неизбежно влияет
на эволюцию ценностных структур сознания
субъекта (в т.ч. связанных с оценкой
собственных возможностей и намерений) ,
будучи одновременно связано с
особенностями социальной среды.
Понимание природы и характера
взаимодействия этих двух основных составляющих
конкурентного поведения людей позволяет
детальнее представить себе особенности
конфликтов, формирующихся в государственно-административной
сфере, в частности, специфику их участников
и конфликтного поля (т.е. причин конкурен-
ции, типа противоречий и т.д.), а также
динамику развертывания и технологии -
урегулирования (см.: 5, с. 153-154). В целом, наиболее
существенными условиями, определяющими
возникновение и протекание конфликтов в
данной сфере, являются присущий ей тип
социальной организации и доминирующие типы
ментальности субъектов и носителей ее
отношений. Государственно-административной
сфере органически присуща структурная
упорядоченность звеньев системы
управления, их иерархичность,
определенность процедур деятельности и
ответственности участников служебных
отношений, равно как и атмосфера
исполнительности. Именно эти черты во
многом и предопределяют характер и уровень
доминирующих здесь форм конкурентного
взаимодействия.
Описанные выше особенности
государственно-административной сферы
предполагают в основном рассудочные - в
противовес чувственным и иррациональным -
поводы возникновения конфликтов, а также,
как правило) отсутствие самых разрушительных
для человеческого сообщества конфликтов -
ценностных. В силу этого, а также учитывая
склонность чиновничества к рациональному
выстраиванию отношений друг с другом,
улаживанию споров и предотвращению
скандалов, можно утверждать, что мотивация
конкурентного поведения в данной среде
существенно сужена. Причем формируется она,
как правило, в русле распределения (перераспределения)
материальных ресурсов, статусов и ролей. И
хотя подобные мотивы также безусловно
имеют немалое значение для человека, все же
они редко провоцируют наиболее тяжело
воспринимаемые людьми ситуации, когда им
приходится "поступаться принципами"
и стоять перед угрозой "потери лица".
Поэтому в данном измерении
государственно-административной сферы
конфликт редко доминирует в сознании
людей как установка, определяющая не только
понимание ими своего места в системе
управления, но и обусловливающая исполнение
служебных обязанностей. Иначе говоря,
государственно-административная сфера
представляет собой тот тип организации, для
поддержания эффективного функционирования и стабильности
которой, как правило, не требуется
будировать я и инициировать конфликты. И
вообще, на "глобальное" для человека
значение здесь может претендовать
только относительно небольшая часть
противоречий, например, и противоречия,
вызванные расхождением политических
убеждений или конкретными межличностными
(межгрупповыми) разногласиями.
В то же время при всей
видимости структурной целостности и
упорядоченности системе государственного
управления присуща и серьезная
функциональная раздробленность. Это
выражается, к примеру, в стремлении
отдельных министерств, ведомств,
правительственных комиссий, региональных
центров и других государственных
структур к присвоению функций других, в т.ч.
и вышестоящих, органов управления;
неистребимом дублировании управленческих
функций различных государственных
органов; хронической несогласованности
процессов планирования и бюджетного
финансирования; постоянной конкуренции
электоральных и лоббистских методов
представительства массовых и групповых
интересов; спариваний официальных
полномочий центров принятия решений
неформальными и теневыми структурами и т.д.
Учитывая же величину материальных
ресурсов, перераспределяемых на
государственном уровне, легко себе
представить остроту и одновременно
закамуфлированность, непроявленность для
общественного мнения многих острейших
противоречий в этой сфере.
Таким образом, административно-государственная
сфера представляет собой весьма неравновесную биполярную систему.
С одной стороны, в плоскости структурно закрепленных и нормативно определенных
отношений между институтами и структурами
управления она отводит конфликту роль
вторичного, слабо влияющего на исполнение
служащими своих функций источника
самодвижения и развития. С другой - будучи
структурно и функционально раздробленной
системой, сохраняющей свою целостность не
только на основании внутренних норм,
процедур и законов, но и с учетом
хаотического столкновения воль, интересов
и влияний как собственных элементов, так и
взаимодействующих с ними внешних структур (частного
сектора, СМИ, общественных
организаций и т.д.), она создает
дополнительные возможности - для
возникновения разнообразных конфликтов и
противоречий, самым существенным образом
определяющих ее динамику и эволюцию.
Из сказанного следует, что
использование государственными
структурами законодательно-правовых
методов функционирования и типичный для
них по преимуществу нормативный характер
внешних и внутренних связей позволяет им
при урегулировании конфликтов практически
всегда избегать тупиковых вариантов как
внутри системы, так и в отношениях
государства с обществом в целом. Так что
сфера макроуправления лишь в редких
случаях способна инициировать губительные
для государства и социума конфликты. Или,
говоря точнее, разрушительные для общества
формы конкурентного взаимодействия могут
возникать здесь лишь в том случае, если
стороны будут отходить от правовых и
законодательных средств урегулирования
спора. (Правомерность подобного
утверждения прекрасно иллюстрируют события
октября 1993 г. в России.)
В государственно-административной
сфере присутствуют все три идеальных типа
конфликтного поведения (выделенных в
модели А.Раппопорта) - борьба, игра и спор (6).
Однако, учитывая, что большинство
возникающих в этой сфере конфликтов
обусловлены прежде всего различием
статусов и интересов разнообразных
структур, групп и отдельных личностей, т.е.
"естественными" причинами,
базирующимися на разделении служебных
ролей и регулирующимися определенными
нормами и правилами, приоритет
принадлежит игре и спору. Доминирование в
системе государственного управления
подобных форм конфликтного поведения
означает, что главная задача государства
состоит здесь не в окончательном
разрешении или ликвидации конфликтов, а в
их смягчении и исключении острых форм их
протекания (тем более, что уничтожить
имеющуюся структурную асимметрию и
соотвествующие способы решения проблем
невозможно). Механизмами улаживания
конфликтов могут выступать различного
рода согласительные комиссии и процедуры,
стимулирующие консенсуальные методы
разрешения противоречий; профессиональные
кодексы и
нормы организационной культуры,
а также строгие ограничения или даже прямые
запреты на определенные формы протеста
госслужащих (например, на забастовку). Иными
словами, урегулирование конфликтов в
государственно-административной сфере
происходит прежде всего за счет тех "частичных
технологий" (К.Поппер), которые
предполагают целый комплекс мирных средств
- от "взаимных уступок" и "позиционного
торга" до "совместного выбора
альтернатив" и "совместного конструирования
будущего." Если высказаться еще короче,
то нормативно опосредованные
государственно-административные конфликты
следует отнести к "конструктивным
конфликтам", течение и разрешение
которых неразрывно связано с приоритетом
гуманитарных согласительных методов и
подходов. Понятно поэтому, что
использование силы или угроза ее
применения будут являться в данном случае
исключительными и нетипичными способами
урегулирования.
Что же касается урегулирования и
разрешения конфликтов, которые возникают в
государственно-административной сфере в
зоне (или плоскости), где отсутствуют четко
обозначенные нормы и правила поведения
сторон, то здесь можно говорить о
применении более широкого арсенала средств
и методов воздействия на конфликтующие
строны, не исключая прямое принуждение и
даже удаление отдельных контрагентов за
пределы конфликта. Однако для более точного
представления о том, каким образом можно
урегулировать обе категории конфликтов,
требуется подробнее рассмотреть их
типические особенности и конкретные
разновидности.
|