А.Ю. Шумилов
кандидат юридических наук

Необходимо дальнейшее совершенствование законодательного регулирования оперативно-розыскной деятельности. Как свидетельствует оперативно-розыскная практика, действующий Федеральный закон "Об оперативно-розыскной деятельности" не в полной мере отвечает ее потребностям. Весьма слабо в нем выражены правила о совершении оперативно-розыскных действий, взаимодействии специальных служб и правоохранительных органов в оперативно-розыскной работе и разграничении между ними предмета так называемого оперативно-розыскного ведения, норнативно-правовой защиты субъектов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность , и др . Все это создает определенные затруднения для оперативных сотрудников в деле своевременного обнаружения лиц, совершающих или совершивших преступления.

Как представляется, оптимальным вариантом создания действенного нормативно-правого "инструмента" в сфере оперативно-розыскной деятельности является разработка так называемого Уголовно-розыскного кодекса Российской Федерации. Однако это достаточно отдаленная перспектива. Современный же российский законодатель идет по пути уточнений и дополнений применяющегося оперативно-розыскного закона (с 1992 г. действует по сути уже его третья редакция). Поэтому с учетом нормотворческих реалий, с одной стороны, и потребностей оперативно-розыскной практики ~ с другой, предлагаем внести существенные дополнения в действующий Федеральный закон "Об оперативно-розыскной деятельности", которые позволят вести более эффективную и целенаправленную борьбу с организованной преступностью (впрочем, как и со всей остальной). Уточненная структура Федерального Закона об "Об оперативно-розыскной деятельности" (разумеется, наполненная соответствующим нормативно-правовым содержанием) видится следующей:

Раздел 1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ

Статья 1. Основные понятия ( терминология ) . Статья 2. Законодательство Российской Федерации об оперативно-розыскной деятельности . Статья 3 - Принципы законодательства об оперативно-розыскной деятельности. Статья 4. Задачи законодательства об оперативно-розыскной деятельности . Статья 5 . Правовые отношения . регулируемые •законодательством об оперативно-розыскной деятельности. Статья о. Действие законодательства об оперативно-розыскной деятельности и пространстве и по кругу лиц. Статья 7. Действие законодательства об оперативно-розыскной деятельности во времени. Статья 8. Запреты, налагаемые настоящим Федеральным законом. Юридические последствия оперативно-розыскной деятельности.

Раздел 2. СУБЪЕКТЫ ОПЕРАТИВНО-РОЗЫСКНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ, ИХ КОМПЕТЕНЦИЯ И ОТВЕТСТВЕННОСТЬ

Глава 1. Органы государства и должностные лица, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность (ст.ст. 9^13). Глава 2. Лица, привлекаемые к участию в оперативно-розыскной деятельности на конспиративной и гласной основах, их права и обязанности (ст.ст. 14-18). Глава 3. Лица, содействующие осуществлению оперативно-розыскной деятельности , их права и обязанности (ст . ст . 19-23 ) . Глава 4 Ответственность субъектов оперативно-розыскной деятельности (ст. ст. 24, 25).

Раздел 3. РЕШЕНИЯ И ДЕЙСТВИЯ В ОПЕРАТИВНО-РОЗЫСКНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Глава 5. Решения в оперативно-розыскной деятельности (ст.ст. 26-30) . Глава б . Оперативно-розыскные действия . Статья 31 . Опрос лиц. Статья 32. Наведение справок и истребование документов. Статья 33. Отбор проб и образцов для сравнительного исследования. Статья 34. Исследование предметов и документов. Статья 35. Наблюдение. Статья 36. Оперативно-розыскной эксперимент. Статья 37. Отождествление личности. Статья 38. Оперативно-розыскное обследование . Статья 39. Применение служебно-розыскной собаки. Статья 40. Засада. Статья 41. Захват с поличным. Статья 42. Оперативно-розыскное внедрение. Статья 43. Контролируемые операции с валютными ценностями. иными предметами или веществами. Статья 44. Контрольная закупка. Статья 45. Контроль почтовых отправлений. Статья 46. Контроль телефонных и иных сообщений. Статья 47. Цензура корреспонденции осужденных. Статья 48. Съем информации с технических каналов связи. Глава 7. Общие требования, предъявляемые к оперативно-розыскным действиям. Статья 49. Поводы и основания совершения оперативно-розыскных действий. Статья 50. Условия и порядок совершения оперативно-розыскных действий. Статья 51. Удостоверение хода и результатов оперативно-розыскных действий. Применение технических средств и научных достижений при совершении оперативно-розыскных действий - Статья 52. Недопустимость разглашения сведений, полученных при совершении оперативно-розыскных действий. Глава 8. Совершение оперативно-розыскных действий, ограничивающих конституционные права граждан (ст . с т . 53-6 0 ) .

Раздел 4. ОПЕРАТИВНО-РОЗЫСКНОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ СУДОПРОИЗВОДСТВА И УГОЛОВНО-ИСПОЛНИТЕЛЬНОГО ПРОИЗВОДСТВА

Глава 9. Оперативно-розыскное обеспечение судопроизводства (ст.ст. 61-63). Глава 10. Оперативно-розыскное обеспечение уголовно-исполнительного производства (ст.ст. 64, 65).

РАЗДЕЛ 5. ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ В ОПЕРАТИВНО-РОЗЫСКНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ И ЕЕ КООРДИНАЦИЯ

Глава II. Взаимодействие и координация работы между оперативно-розыскными и иными органами государства. Статья 66. Основные правила взаимодействия и координации работы в оперативно-розыскной деятельности. Статья 67. Разграничение предмета оперативно-розыскного ведения между оперативно-розыскными органами (подведомственность производства по оперативному делу в оперативно-розыскной деятельности). Глава 12. Связь участников оперативно-розыскной деятельности с общественностью и контакты со средствами массовой информации (ст.ст. 68-70). Глава 13. Контакты оперативно-розыскных органов и их должностных лиц с правоохранительными органами иностранных государств и с международными правоохранительными организациями (ст.ст. 71-73).

Раздел 6. НОРМАТИВНО-ПРАВОВАЯ ЗАЩИТА СУБЪЕКТОВ ОПЕРАТИВНО-РОЗЫСКНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Глава 14. Общие гарантии нормативно-правовой защиты субъектов оперативно-розыскной деятельности (ст.ст. 74-76). Глава 15. Гарантии нормативно-правовой защиты отдельных групп субъектов оперативно-розыскной деятельности (ст.ст. 77-80). раздел vii. контроль и надзор за оперативно-розыскной деятельностью.

Глава 16. Контроль законодательной, исполнительной и судебной властей (ст.ст. 81, 82). Глава 17. Надзор прокурора за реализацией законов в оперативно-розыскной деятельности (ст.ст. 83, 84).

 Раздел 8. ИНФОРМАЦИОННОЕ, ОПЕРАТИВНО-ТЕХНИЧЕСКОЕ И ИНОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ОПЕРАТИВНО-РОЗЫСКНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Глава 18. Информационное обеспечение и учет информации в оперативно-розыскной деятельности (ст.ст. 85-90). Глава 19. Производство по оперативному делу (ст.ст. 91-93). Глава 20. Оперативно-техническое обеспечение оперативно-розыскной деятельности (ст.ст. 94, 95). Глава 21. Финансовое и материально-техническое обеспечение оперативно-розыскной деятельности (ст.ст. 96, 97).

Раздел 9. ИНЫЕ ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ

Глава 22. Возмещение вреда, причиненного субъектами оперативно-розыскной деятельности (ст.ст. 98 -100). Глава 23.

Заключительные и переходные положения (ст.ст-101-105).

Актуальна разработка системы подзаконных актов, конкретизирующих законодательные положения об оперативно-розыскной деятельности . В частности, целесообразно разработать и принять так называемый Оперативно-розыскной устав (точнее - Устав правоохранительных органов и специальных служб Российской Федерации "Об организации и тактике оперативно-розыскной деятельности").

Создание Оперативно-розыскного устава - это оптимальный выход из тупика ведомственного нормотворчества в сфере оперативно-розыскной деятельности. Специалистам вполне понятно, что все нюансы негласной работы раскрыть в действующем Федеральном законе "Об оперативно-розыскной деятельности" (да и в иных законодательных актах) невозможно по принципиальным соображениям ( прежде всего конспиративного свойства). Вместе с тем давно назрела необходимость концентрации правил об организации и тактике отдельных оперативно-розыскных мероприятий в одном нормативном документе: велика потребность их единообразного толкования и применения всеми спецслужбами и правоохранительными органами России. Оперативно-розыскная практика, например, уже пошла по пути систематизации некоторых секретных правил и принятия единых межведомственных актов. Так, была принята совместная Временная инструкция об основах организации и тактики проведения оперативно-технических мероприятий всеми субъектами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность^ . При всем положительном эта инструкция - акт ведомственного нормотворчества. Предлагаемый же автором Оперативно-розыскной устав - акт, хотя и секретный, но вводимый в действие решением (указом) Президента РФ^.

В чем же заключается основное преимущество Оперативно-розыскного устава по сравнению с многочисленными ведомственными инструкциями? Прежде всего - в его обозримости, речь идет об определенном уровне компактности оперативно-розыскного законодательства, всего нормативного материала^ - Могут ли в настоящее время оперативны? сотрудники отдельных правоохранительных органов свободно оперировать всем массивом подзаконных актов об оперативно-розыскной деятельности (или их большинством) ? Отрицательный ответ напрашивается сам собой. Поэтому обозримость реальной правовой основы оперативно-розыскной работы весьма далека не только от идеальной, но и ог практически желаемой. Вместе с тем достигнуть ее обозримости не так уж и сложно. Как представляется, концентрация секретных правил об организации и тактике оперативно-розыскной деятельности в едином межведомственном акте - Оперативно-розыскном уставе ~ ключ к разрешению этой проблемы. Именно поэтому требуется разработка Оперативно-розыскного устава. Только на пути кодификации правовых норм секретного характера можно будет достигнуть более высокой степени обозримости не только применяемого в оперативно-розыскной практике нормативно-правового массива, но и будущего уголовно-розыскного законодательства.

Можно привести ненало доводов в пользу идеи разработки Оперативно-розыскного устава, но ограничимся одним из них. Нельзя допускать , чтобы борьба с преступностью продолжала проводиться разобщенно, по правилам, устанавливаемым отдельными ведомствами, а не высшими органами государственной власти. У нас дома, в России, происходит нечто трудно объяснимое с позиции логики. Лица, совершающие преступления, все чаще и все более действеннее объединяют свои криминальные усилия, а общественность только разводит руками и сетует на вылазки организованной преступности и беспомощность правоохранительных органов. Статистика свидетельствует, что кривая линия графика зарегистрированных преступлений, совершенных организованными преступными группами в течение 1990-1994 гг, неуклонно ползет вверх (1990 Г.- 3515; 1991 Г. - 5119; 1992 г. - 10707; 1993 г. - 12431; 1994 г. - 19422)^. Не настала ли пора объединить все лучшее, что выработала оперативно-розыскная практика органов обеспечения безопасности и ведомственная наука в организации и тактике борьбы с преступностью, и создать единые (подчеркиваем - единые!) нормативные правила этой борьбы? Автор убежден, что такое решение не только явится разумным шагом, но и приведет к эффективным положительным результатам в ужесточающейся войне с криминалитетом.

Не секрет, что преступность в России начинает приобретать транснациональный характер. Немалую лепту в интернационализацию преступности на территории Российской Федерации вносят наши бывшие соотечественники - граждане отдельных стран СНГ ( причем они выступают как в качестве пострадавшей, так и в качестве виновной стороны) . По некоторым данным, только за 1993 г. иностранными гражданами совершено 17302 преступления и, кроме того, против них было совершено 11079 преступных посягательств. В этой связи для российских правоохранительных органов актуализируется задача укрепления сотрудничества с соответствующими органами стран СНГ ( впрочем, как и стран "дальнего" зарубежья). Особенно важно консолидировать усилия правоохранительных органов на уровне поисковой работы, т. е. в рамках осуществления оперативно-розыскной деятельности. Выполнению этой задачи способствует принятие как в России, так и в некоторых бывших республик Союза ССР оперативно-розыскных законов, а также совместной Конвенции о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам^ -

Однако наличия этих актов явно недостаточно для плодотворной совместной работы правоохранительных органов стран СНГ .Необходимо как можно быстрее и действеннее решить задачу унификации оперативно-розыскного законодательства стран СНГ.

Полагаем необходимый приступить к разработке проекта Модельного оперативно-розыскного закона стран, входящих в СНГ. Структура этого законодательного акта видится следующей: "ОБ ОПБРАТИВИО-РОЗЫСКИОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ НА ТЕРРИТОРИИ СТРАН, УЧАСТНИКОВ СОДРУЖЕСТВА НЕЭАВНСИНЫХ ГОСУДАРСТВ

Раздел 1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ

Глава 1. Основные положения. Статья 1. Основные понятия. Статья 2. Оперативно-розыскное законодательство стран, участников содружества Независимых Государств. Статья 3. Задачи оперативно-розыскного законодательства стран, участников Содружества Независимых Государств. Статья 4. Действие оперативно-розыскного законодательства на территории стран, участников Содружества Независимых Государств. Статья 5. Действие оперативно-розыскного закона во времени. Статья б. Язык, на котором ведется делопроизводство в оперативно-розыскной деятельности на территории стран, участников Содружества Независимых Государств.

Глава 2. Принципы оперативно-розыскного законодательства стран, участников Содружества Независимых Государств. Статья б. Законность в оперативно-розыскной деятельности. Статья 7. Гуманизм. Статья 8. Равенство прав человека и гражданина перед законом Статья 9. Неотвратимость ответственности. Статья 10. Совокупность применения гласных и конспиративных методов, средств и действий. Статья II. Разрешение споров между субъектами оперативно-розыскной деятельности на основе оперативно-розыскного законодательства стран , участников Содружества Независимых Государств - Статья 12 . Профессиональная этика в оперативно-розыскной деятельности.

Раздел II. СУБЪЕКТЫ ОПЕРАТИВНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ, ИХ КОМПЕТЕНЦИЯ, ОТВЕТСТВЕННОСТЬ И ГАРАНТИИ НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЙ ЗАЩИТЫ

Глава 3. Субъекты оперативно-розыскной деятельности. Глава 4. Компетенция субъектов оперативно-розыскной деятельности . Глава 5 . Лица, привлекаемые к участию в оперативно-розыскной деятельности, их права и обязанности. Глава б. Ответственность субъектов оперативно-розыскной деятельности. Глава 7 . Гарантии нормативно-правовой защиты субъектов оперативно-розыскной деятельности.

Раздел III. КООРДИНАЦИЯ И ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ СУБЪЕКТОВ ОПЕРАТИВНО-РОЗЫСКНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ СТРАН, УЧАСТНИКОВ СОДРУЖЕСТВА НЕЗАВИСИМЫХ ГОСУДАРСТВ

Глава 8. Координация и взаимодействие субъектов оперативно-розыскной деятельности на территории стран, участников Содружества Независимых Государств. Глава 9. Контакты субъектов оперативно-розыскной деятельности с соответствующими органами иных иностранных государств и с международными организациями. Глава 10. Розыск и выдача государству, участнику Содружества Независимых Государств лица, совершившего преступление на территории стран, участников Содружества Независимых Государств. Глава II. Совместное информационное обеспечение оперативно-розыскной деятельности представителей стран, участников Содружества Независимых Госу дарств. 

Раздел IV. РЕШЕНИЯ И ОПЕРАТИВНО-РОЗЫСКНЫЕ ДЕЙСТВИЯ

Глава 12. Решения в оперативно-розыскной деятельности. Глава 13 . Оперативно-розыскные действия , совершаемые на территории стран, участников Содружества Независимых Государств. Глава 14. Основания и порядок совершения оперативно-розыскных действий субъектом оперативно-розыскной деятельности на территории страны, участника Содружества Независимых Государств.

Раздел V. ИНЫЕ ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ

Глава 15. Контроль и надзор за оперативно-розыскной деятельностью на территории стран, участников Содружества Независимых Государств . Глава 16. Обжалование решений и оперативно-розыскных действий должностных лиц, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность . Глава 17 - Возмещение вреда, причиненного оперативно-розыскной деятельностью. Глава 18. Разрешение коллизий и споров между представителями стран, участников Содружества Независимых Государств в связи с осуществлением оперативно-розыскной деятельности.

Раздел VI. ЗАКЛЮЧИТЕЛЬНЫЕ И ПЕРЕХОДНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ 

Глава 19. Заключительные положения. Глава 20. Переходные положения . Только путем регламентации правил в едином законодательном акте государств, участников СНГ, можно решить проблему, с одной стороны, унификации норм об оперативно-розыскной работе заинтересованных в этом стран, а с другой ~ легитимированного, цивилизованного порядка работы специальных служб и правоохранительных органов России и ее партнеров, вынужденных в случаях крайней необходиности ограничивать конституционные права одних лиц для защиты прав и свобод других, нарушаемых преступными посягательствами.

В орбиту действия Модельного закона предлагается включить не только оперативно-розыскную деятельность, понимаемую российским законодателен в "узком" смысле слова (как средство защиты исклю чительно от преступных посягательств), но и контрразведывательную работу, также регламентируемую в иных государствах, участниках СНГ, в национальных оперативно-розыскных законах (см., например: ст. 1 "Оперативно-розыскная деятельность" Закона Республики Казахстан "Об оперативно-розыскной деятельности").

Эта особенность действия норм проекта Модельного закона позволит расширить сферу применения закона как нормативного правового акта высшего уровня в деятельности специальных служб и правоохранительных органов и одновременно сделает реальным наиболее эффективно использовать богатые возможности национальных конгрразведы-вательных органов по предупреждению, выявлению, пресечению и расследованию преступлений.