"Beleid"  голландское слово, трудное для перевода. В Германии или Франции необходимо использовать целое предложение для того, чтобы получить то же значение, английский эквивалент "политика" охватывает только часть его значения. Как правовой термин "belcid" уникален. Он используется для описания политики, которой придерживается: государство, сообщество, публичная транспортная корпорация, полиция, публичный обвинитель. Они склонны к проведению открытой для общества "belcid", которая формулируется иногда неопределенно как декларация намерений, а иногда оглашается в скорме руководящих указаний, которым обязан следовать персонал. В публичном праве это понятие используется в качестве критерия, с помощью которого оценивается деятельность публичных органов. Если "beleid" сформулирована в скорме руководящих указаний, она может иметь квазиза­конодательную силу. Термин может быть использован в качестве отсылочного в суде: в процессе рассмотрения судом уголовного дела адвокат может потребовать прекра­щения дела о наркотиках, указав на "belcid" публичного обвинителя при осуществ­лении уголовного преследования только за операции с большим количеством наркотиков, а не за операции с наркотиками, предназначенными для личного упот­ребления. По административным делам использование "belcid" в качестве аргумента наблюдается еще чаще. Голландские корпорации издают массу правил, связанных со строительными законодательством, предоставлением разрешений на организацию рынков и передвижной торговли и т.д. Однако повседневная практика отклоняется от сформулированных руководящих указаний "beleid". Юрист в суде имеет шанс оспорить административные решения, используя аргумент, что фактический "beleid" сообщества не следует ясно определенному правилу. Фактический "beleid" превратил­ся в дополнительный источник нрава, он мост между тем, что, с одной стороны, называлось "неформальным правом", "интуитивным" или "неявным" правом, а с другой  тем, что определялось как "формальное" или "официальное" право. Он позволяет лицам, формулирующим правила на более низком уровне, корректировать правила верхнего уровня. Принцип "bcleid" использовался для изменения непрактич­ных, но юридически действительных законов без привлечения помощи законодателя. Кратко: "belcid" придаст голландской системе жизнеспособность, так как, в против­ном случае, она задохнулась бы от перепроизводства норм.

В голландском понимании уголовное право  это ориентированная на цель программа, уполномочивающая властные органы наказывать нежелательное пове­дение. Сторона обвинения наделена правом обвинять, но не обязана это делать. Однако решение об отказе от уголовного преследования нс может быть принято произвольно: принцип равного обращения на основании закона, правила о недопус­тимости дискриминации и принцип предсказуемости заставляют органы полиции и прокуроров следовать правилам. Таким образом, внутренне правотворчсство должно дополнять законодательное правило; адвокаты могут оспорить политику прокуроров на основании прецедентов и потребовать публикации внутренних руководящих указаний, узаконивающих их деятельность.

В чистой теории принцип законности нацелен на подчинение государства его собственным нормам, на контролирование органов исполнительной власти при помощи правил, принятых на законодательном уровне. Однако в реальной жизни "государство" расслаивается на многие органы: лица, принимающие нормы на местном уровне, интерпретируют исходящие от центра законодательные нормы; служащие создают собственные неофициальные правила о том, каким образом трактовать формальные правила. Голландский юридический язык использует такие широкие термины, как "beleid", для того, чтобы разрешить служащим на нижних ступенях определенные пределы интерпретации того, каким образом соблюдать букву закона.

"Beleid"  это концепция, которая "пропитывает" многие институты голландской правовой культуры. Примером может служить сложная система судебного контроля за административной деятельностью. Нидерланды будут иметь всеобъемлющий судебный контроль в грядущие годы, когда административные палаты станут частью обычных окружных судов.

С 1976 г. Судебный отдел Государственного совета служит первой и последней судебной инстанцией, контролирующей законность административной деятельности. Но и некоторых случаях (например, предъявление жалоб, связанных с состоянием окружающей среды), продолжало применяться традиционное средство защиты  "апелляция к Короне"  инициирование внутреннего административного контроля, в результате чего Короной дается совет, которому администрация может последовать. Потребовалось решение Европейского суда по правам человека, чтобы побудить голландского законодателя трансформировать орган, выносящий решение по апел­ляции к Короне, в судебный орган.

В действительности различие между консультативным органом и независимым судом незначительно. Для части голландской администрации длительное время суще­ствовал независимый способ контроля, напоминающий судебный контроль: с 1952 г. жалобы на решения в области экономической политики, связанные с выделением субсидий, и жалобы но вопросам социального обеспечения рассматриваются специ­альными судебными советами.

Первая процедура несудебного контроля за администрацией в Нидерландах была институализирована благодаря предоставлению права на апелляцию к Короне в 1861 г. Отдел Административного судопроизводства Государственного Совета учреж­дался для того, чтобы давать советы Короне о том, как реагировать на жалобы про­тив правительства Его Величества. В то время этот вопрос являлся частью одной из центральных политических проблем: сокращение личных полномочий Короля. Парламент пытался ограничить власть королевской и центральной администрации с тем, чтобы аннулировать провинциальные подзаконные акты и другие местные решения. Лицо может ныне апеллировать к Короне, если определенный закон Парламента, на котором основывается оспариваемое решения, прямо упоминает об этом средстве правовой защиты. Подсчитано, что апелляция к Короне была упомянута в 135 законах Парламента, касающихся 500 различных административных решений.

Как и в других европейских странах, идея пересмотра административных решений специальным независимым судом была темой дискуссий в Нидерландах в течение более 100 лет. В чем причина отставаний Нидерландов в реальной практике? Ответ вновь следует искать в голландской концепции "beleid": около века гражданская служба успешно препятствовала судебному вмешательству в свой "beleid". В то время как традиционные структуры администрации (центрального и местного уровня) оставались консервативными по отношению к судебному контролю, эта идея получила поддержку вслед за наступлением эры консерватизма и государства благосостояния. После Второй мировой войны были учреждены квазигосудар­ственные институты для регулирования торговли и промышленности при посредстве отраслевого и всеобъемлющего экономического планирования. Бипартийные (наниматель и служащий), трипартийные (наниматель, служащий и независимые эксперты) институты заслужили авторитет по широкому кругу экономической политики и регулирования. В конституирующем законе Парламента так называемые принципы должного управления прямо упоминались в качестве одного из критериев решения. Именно эти принципы, а не строгое обязывание публичной администрации придерживаться законности, образуют кодекс "профессиональной вежливости".

Принимая во внимание такое "мягкое право", административная элита не испы­тывала потребности сопротивляться контролю независимых судей, но понадобилось, тем не менее, еще 20 лет для того, чтобы ввести независимую процедуру судебного контроля.

В отсутствие общей судебной инстанции по административным вопросам некоторые председатели окружных судов начали заполнять бреши. Государственный комитет по судебному контролю подготовил обоснование судебного контроля во всех случаях, на которые не распространялись существующие средства правовой защиты. Все это открыло возможности для статутного регулирования в 1976 г. процедуры обжалования решений всех административных органов. Был учрежден Судебный отдел Государственного совета в качестве независимого суда, выносящего решение в первой и последней инстанции и действующего наряду с Отделом Административного судопроизводства, осуществляющего консультативный контроль через апелляции к Короне. Члены Судебного отдела являются юристами судебного профиля, в то время как Отдел Административного судопроизводства традиционно служит гаванью для бывших политических деятелей. Судебный Отдел контролирует административные решения с точки зрения их юридического качества (что включает также "мягкое право" принципов "должного управления"), в то время как апелляция к Короне может привести к более ценным результатам, ибо предполагает оценку политических соображения ("beleid"). Оба отдела имеют собственный юридически квалифицпрованнмй персонал. Например, приблизительно 70 юристов приписаны к Судебному отделу. Под контролем "шефюристов" они внимательно готовят каждое устное слушание дела и предварительно формулируют судебные решения. В 1990 г. Судебный отдел вынес решения по 16401 делу и издал 5031 предварительный приказ (запрос о временном приостановлении действия оспариваемого административного решения); Отдел апелляционного судопроизводства разрешил 5827 дел и издал 1393 предварительных приказа. Кроме того, в 1990 г. Государственный совет предоставил консультации по 681 биллю и подзаконному акту. Отношения между Государст­венным Советом и правительством стали скорее прохладными после весьма крити­ческих замечаний Государственного Совета по определенным биллям и попыток государственных департаментов "обойти" Государственный Совет.

Государственные советники назначаются с учетом их политических пристрастий, хотя процедура выдвижения кандидатур не предусматривает участия Палаты общин  в отличие от процедуры выдвижения кандидатов в Верховный суд.

В настоящее время в Нидерландах создается двухъярусная система судебного контроля: административные палаты окружных судов в первой инстанции и новый административный апелляционный суд. Данная реформа положит конец существованию Отдела Административного судопроизводства и Судебного отдела.

Одновременно с расширением сферы судебного контроля было учреждено множе­ство более неформальных процедур обжалования в государственных и квазигосудар­ственных учреждениях. Помимо Национального Омбудсмена, который был учрежден в 1982 г., существуют комиссии или омбудсинституты, рассматривающие жалобы на полицию, местное управление, больницы для душевнобольных или на общественное страхование здоровья. Они могут разрешать любую жалобу столь неформальным образом, сколь это возможно, но они также могут воздержаться от действий или направить дело в другие органы. Критерии отбора не ограничены нарушениями права, жалобы могут приниматься в связи с "недолжным обращением". Омбудсмены не ограничиваются индивидуальными жалобами, ибо могут считать их поводом для более тщательного исследования целой группы жалоб. Деятельность омбудсменов не выходит за пределы предоставления совета заинтересованному органу, но с помощью средств массовой информации совет редко остается незамеченным.

Голландская правовая культура традиционно функционирует в небольшом масш­табе. Многие признаки указывают на то, что модернизация приближается к ней с большим размахом и формализмом. Но в то же самое время некоторые положения "мягкого права", так же как окружающие институты, сохраняют некоторые спе­цифические характеристики "beleid".

В глазах голландских юристов административный контроль судов слишком огра­ничен, ибо опирается исключительно на стандарты законности. Публичная адмитГЬстрация должна отвечать в соответствии с менее строгим, но в то же время более претензионным стандартом, который трудно перевести: публичное право требует, чтобы администрация действовала "прилично".

Дифференциация судебного контроля развивается высокими темпами. Это не озна­чает в будущем отказ от концепций "beleid", но предполагает формулирование их в более жестких терминах позитивного права. Полуформальные институты, подобные омбудсменам, публикуют свои решения точно так же, как Государственный Совет, внося тем самым свой вклад и процесс наращивания массива административного казусного права. Следует ожидать, что позитивация в ближайшей перспективе зна­чительно уменьшит процедурную гибкость и ослабит прочную ответственность традиционного голландского "неформального правления права".