On-Line Библиотека www.XServer.ru - учебники, книги, статьи, документация, нормативная литература.
       Главная         В избранное         Контакты        Карта сайта   
    Навигация XServer.ru








 

О политико-правовом пространстве федерализма

А.В. Подколзин

Федерализм получил широкое распространение в наши дни. Среди федеративных государств - страны, занимающие лидирующие позиции в современном мире, находящиеся на разных континентах, резко отличающиеся по размерам своей территории и национальному составу, а их население превышает 1 млрд человек. Неудивительно при этом, что федерализм имеет свои региональные особенности, вызванные спецификой его развития в различных частях мира, влиянием местных законов и политических традиций.

Сфера, на которую распространяются федеративные принципы, чрезвычайно обширна. Это - юридические и экономические основы функционирования государства, затрагивающие взаимоотношения регионов и центра, формирование и организация органов государственной власти в центре и на местах, а также вопросы взаимоотношений различных уровней и ветвей власти.

Региональные конфликты последних лет, то тлеющие, то разгорающиеся с новой силой на всем постсоветском пространстве, доказали бесперспективность силовых методов в решении проблем подобного рода. Грузия, Молдавия, Армения и Азербайджан - наглядные примеры того, как противники, обессиленные противостоянием, возвращаются к переговорам. И хотя они упорно избегают упоминаний о федеративных отношениях, решение проблем находится именно в данной сфере. Как показывает международная практика, для этого не обязательно провозглашать федерацию, поскольку смысл федерализма заключается в сбалансированности властных полномочий центра и регионов. Причем как уровень самостоятельности, так и формы взаимоотношений могут быть разными даже в рамках одного государства.

Без преувеличения можно утверждать, что эта тема является важнейшей для современного этапа государственного строительства в РФ, да и в большинстве других республик бывшего СССР.

Между тем в общественном сознании федерализм по-прежнему остается однородной и статичной системой, а основные различия в устройстве федеративных государств сводятся к их федеративному или конфедеративному характеру. Под напором сегодняшних проблем на второй план отходит такая черта современного федерализма, как его многообразие. Федерация может объединять как равноправных субъектов, так и политико-территориальные единицы, различающиеся по своему статусу, размеру, экономическому потенциалу. Среди федеративных государств есть республики, монархии объединения княжеств, а некоторые унитарные государства настолько пронизаны федеративным духом, что считаются федерациями де-факто.

О тенденциях развития федерализма в сегодняшнем мире существуют разные, зачастую противоположные мнения. Федерализм рассматривают и как шаг к объединению государственных образований, и как предпосылку формирования государства с сильной центральной властью. При этом вектор эволюции федеративных систем, исторически направлен на расширение центральной власти в ущерб прерогативам субъектов федерации. С другой стороны, это путь децентрализации управления и "трансформации территории", т.е. создания территориальных сообществ более высокого порядка, чем традиционно существующие, с более высокой степенью автономии.

В то же время подчеркивается двойственность данного процесса: федерализм определяется и как течение к централизации, и как результат "дезинтеграционных процессов в централизованном государстве, теряющем контроль над частью своей территории'"*. Не согласиться здесь можно лишь с характеристикой "дезинтеграционный". Это скорее стремление к большей самостоятельности в административной системе со стороны территории, а со стороны центра - необходимость признать и обеспечить определенную политическую автономию в некоторых исторически сложившихся регионах, являющихся вполне жизнеспособными с территориальной, экономической и культурной точек зрения.

Сосредоточение же в руках государства экономической и политической власти неизбежно приводит к усилению централизаторской тенденции. По такому пути развивались Швейцария, США и многие другие федерации. В унитарных же государствах, напротив, формируются процессы регионализации я автоматизации. Так, в одном из самых централизованных государств мира - Франции происходит медленное (в течение двух веков) территориальное перераспределение властных полномочий в сторону децентрализации.

С момента своего конституционного оформления федерализм исходил не из формального толкования правовых актов, а из практического решения экономических, социальных, политических проблем, что подтверждает его эволюционный характер. Закрепляя сложившиеся де-факто взаимоотношения территориальных образований, федерализм всегда был следствием договора и компромисса.

Исходя из этих предпосылок, федерализм необходимо рассматривать не как обособленный процесс или особую систему, отражающую Специфику развития той или иной страны, а как звено в общей эволюции государства и межгосударственных отношений. Различные этапы подобной трансформации проявляются, в частности, в разнообразных федеративных формах, охватывающих политическое пространство между унитарным государством и государственным союзом.

Это политико-правовое пространство, отделяющее унитарное государство от конфедерации, можно схематично представить в виде сферы - сферы федерализма. Неоднородность внутри данного пространства выражается в существовании нескольких видов федерализма, отражающих как специфику федеративных отношений в различные исторические периоды, так и особенности регионального развития.

Одним из наиболее известных видов, ассоциирующихся в массовом сознании с собственно федерализмом, является федерация (federation) .Это форма государственного устройства, основные принципы которой были сформулированы в Конституции Соединенных Штатов 1787 г.

Федеративные конституции провозглашают территориальную целостность, незыблемость границ и единство общества, живущего на его территории. Сам факт подобного конституционного определения территории государства является гарантией его территориальной целостности, поскольку для изменения границ необходим длительный и усложненный процесс изменения конституции. Данный декларативный принцип подкрепляется широким кругом вопросов, отнесенных к исключительному ведению федерации. Характер этих вопросов таков, что именно их решение обеспечивает экономическое, политическое, правовое, социально-культурное единство федеративного государства. Кроме того, конституционная практика накладывает ряд ограничений на законодательную деятельность субъектов федерации, обеспечивающих целостность конституционной системы федерации.

Соответствующие предписания в том или ином виде содержатся во всех федеральных конституциях и сводятся к трем общим принципам: 1) законодательно закрепляется непротиворечие конституций субъектов положениям федеральной конституции и национальным законам; 2) верховным федеральным судом, или Конституционным судом, осуществляется судебный контроль за законодательной деятельностью; эти органы вправе объявлять недействительными полностью или частично конституции субъектов федерации или отдельные правовые акты; 3) высшие должностные лица субъектов федерации обязаны неукоснительно соблюдать федеральную конституцию и несут ответственность за ее нарушение.

Тем не менее, как показывает практика, конституционные ограничения не всегда могут сохранить союз. Имеется множество примеров сецессии - выхода субъекта из состава федерации как мирным путем (Венесуэла, Чехия и Словакия), так и силовыми методами (Сингапур, республики Югославии). Однако все федеративные государства по-прежнему решительно заявляют о необходимости пресечения подобных попыток. В большинстве федераций вмешательство центральной власти, в том числе силовое, имеет конституционное подтверждение. Распространенной остается точка зрения, согласно которой субъекты федерации являются не политическими образованиями, а скорее регионами с формально государственной структурой и ограниченной государственной самостоятельностью.

Субъекты федерации имеют ряд признаков, которые отличают их от областей унитарного государства. Конституции признают наличие собственных правовых и политических систем, а также обеспечивают защиту и гарантии прав субъектов. В качестве одного из основных принципов выступает порядок формирования верхних палат федеральных парламентов на основе равного (США, Швейцария, Мексика, Австралия, Аргентина, Венесуэла, Бразилия, Пакистан) или пропорционального (Канада, Австрия, ФРГ, Малайзия, ОАЭ, Индия, Нигерия) представительства субъектов федерации. К числу гарантий прав субъектов федерации следует отнести также требование целостности их территорий, границы которых не могут быть изменены без предварительного согласия представительных органов. Другой, также достаточно действенной мерой является порядок изменения конституции, поправки в которую могут быть внесены только в случае ратификации большинством штатов или одобрения на референдуме.

Следующий вид, как это ни покажется странным на первый взгляд, - конфедерация (confederation). Именно конфедерация была общепризнанной формой федерализма до 1787 г. Конфедерация может быть охарактеризована отношениями суверенных государственных образований, каждое из которых сохраняет за собой право субъекта международного права. Центральное правительство в конфедерации действует прямо на субъекты, но только через субъекты на граждан. Из этого следует, что каждый член конфедерации может вступать в отдельные отношения с другими государствами, например может быть членом Организации Объединенных Наций, в то время как члены федерации не могут вступать в отдельные отношения с другими государствами 8. Члены конфедерации сохраняют независимые и отдельные формы правительства, юрисдикции, судопроизводства, администрации, системы законов; их отношения с центральным правительством являются договорными, а не взаимозависимыми. Конфедерация не имеет четкого государственного устройства, так как представляет собой политическую ассоциацию, а не сложное составное государство. Для выхода из состава конфедерации не требуется согласия остальных членов.

Между тем ни одно из современных государств нельзя причислить к этому типу. Из всего многообразия государственных союзов, существовавших в разные столетия, чаще всего в качестве конфедерации называются: Швейцария (1291-1848), Нидерланды (1581-1795), США (1776-1788), Германия (1815-1866)9. В последние годы все чаще в этом контексте упоминается Европейский Союз.

До настоящего времени конфедерации в мировой истории были явлением редким и преходящим, что свидетельствует о неустойчивости данного типа. Тем не менее федерация и конфедерация по-прежнему считаются основными формами федерализма, характеризующими политико-территориальное устройство децентрализованных государств и государственных союзов.

Вопрос о том, насколько данное классическое различие между конфедерацией и союзным государством соответствует современным тенденциям и насколько новые промежуточные формы, образовавшиеся в последнее время, прежде всего в Европе, укладываются в рамках этих традиционных категорий, составляет особую тему.

Третий вид федерализма - федератизм (federacy) - характеризует асимметричные взаимоотношения между федерированным государством и более крупной федеративной державой. Основой поддержания союза в этом случае является сохранение федерированным государством широкой внутренней автономии при его отказе от некоторых форм участия в управлении федеративным образованием. В Соединенных Штатах подобное устройство называется содружеством (commonwealth). Эти принципы положены в основу взаимоотношений США с Пуэрто-Рико и Гуамом.

Четвертый вид - ассоциированная государственность (associated state flood) - сходен с описанным выше в той же степени, в какой конфедерация сходна с федерацией. И в том и в другом случае отношения асимметричны, но при ассоциированной государственности федерированное государство в меньшей степени связано с федеративной державой, и в конституции, оформляющей взаимоотношения сторон, как правило, предусмотрена возможность разрыва существующих между ними отношений при специально оговоренных условиях. Подобные отношения установлены между Соединенными Штатами, с одной стороны, и Федерированными Штатами Микронезии, а также с Маршалловыми островами - с другой.

Каждый из приведенных видов предлагает свое собственное решение некоторых специфических региональных проблем, но все они стремятся к сбалансированности властных полномочий центральных органов государства с достаточным уровнем самоуправления его частей. Поэтому верным жно считать следующее утверждение: везде, где подобный баланс имеет договорную основу и добровольный характер, присутствуют федеративные взаимоотношения. Тем более что в государственно-правовых отношениях нельзя точно определить меру зависимости и те границы, за которыми независимость исчезает, а остаются верховенство и диктат. Под давлением экономических, политических, идеологических изменений современные государства приобретают новые черты, которые можно охарактеризовать понятием "квазифедерализм".

Помимо вышеназванных видов, существуют формы, обладающие некоторыми федеративными чертами, - квазифедеративные формы: - государство автономий (Испания); - конституциональная регионализация (Италия); - кондоминиумы (Андорра под совместным протекторатом Франции и Урхельского епископа (Испания 1); - конституциональное самоуправление (Япония); - унии (Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии);- лиги (Ассоциация государств Юго-Восточной Азии); - содружества или сообщества (Британское Содружество наций - объединение Великобритании и ее бывших колоний, получивших независимость. В 1931 г. Вестминстерским статутом оформлено Французское Сообщество - федерация Франции, ее заморских территорий и бывших французских колоний, которые изъявили желание остаться в сообществе после получения независимости).

Федеративные черты в различной степени проявлялись в ходе автономизации многих унитарных государств. В последние десятилетия XX в. этот процесс заметно активизировался. Например, - на сегодняшний день в состав Франции входят несколько территорий, автономный характер которых признается их особым статусом в составе республики. В конце 60-х годов во Франции предпринимались попытки реформирования административно-территориального устройства страны. Планировалось укрупнение районов, усиление их автономии и повышение реального статуса, что уменьшало бы возможности управления из центра. Поскольку позиции сторонников сильного центра во Франции традиционно велики, эти планы вызвали широкое противодействие. Против высказались и левые, рассматривавшие новое деление как антидемократические преобразования в системе управления.

Тем не менее Франция не осталась в стороне от процессов автономизации. В 1991 г. Корсика получила статус нового территориального образования. Представленный проект поднял традиционный в таких случаях вопрос: не нарушится ли принцип неделимости республики, если какая-либо часть метрополии будет располагать автономными специфическими институтами? После ожесточенных споров была одобрена следующая формулировка: "Французская Республика гарантирует ... корсиканскому народу - составной части французского народа - право на сохранение его культурных особенностей и на защиту его специфических социальных и экономических интересов, если они не наносят ущерба национальному единству и целостности Франции". Этот пример, несомненно, можно рассматривать как проявление федеративных черт в унитарном государстве, выраженное в компромиссе между территорией и центром, закрепивших в договоре особое положение Корсики в составе республики

В отличие от Франции в Италии были образованы более крупные территориальные единицы: области, основу которых составляют социально, экономически и исторически целостные объединения. Так, в 1948-1963 it. были образованы 5 автономных областей, обладающих самыми широкими полномочиями, а в 1971 г. - 15 административных областей. В автономных областях действуют выборные органы власти - советы, осуществляющие законодательные, распорядительные и иные функции. В свою очередь советы образуют исполнительные органы, которые выбирают своих председателей, представляющих области вовне. По мере реализации областного деления Италия получает все больше признаков федеративного государства.

В 1966 г. большой резонанс во всем мире вызвали заявления ряда радикальных политиков северной Италии о необходимости отделения от менее развитого в хозяйственном отношении Юга и создания на промышленном Севере самостоятельного государства. Центральное правительство незамедлительно отреагировало на эти заявления и пообещало решительно пресекать любые действия, направленные на раскол страны. И хотя в настоящее время граждане страны крайне скептически относятся к идее создания двух государств, развитие и совершенствование процессов "конституционной регионализации" может существенно подорвать социально-экономическую базу сепаратистов в ближайшем будущем.

Другим наиболее характерным примером унитарного государства, вобравшего в себя множество федеративных черт, является Испания, настолько, что современные эксперты в области конституционного права нередко определяют ее нынешнее устройство как "федерация де-факто". Между тем Конституция 1978 г. избегает называть территориальное устройство Испании "федерацией". Против использования "федеральной" терминологии в данном контексте выступали националистические партии Каталонии и страны Басков, полагающие, что федеративное устройство уравняет статус их "исторических регионов" с провинциями, не обладающими "особой культурно-исторической идентичностью". С другой стороны, идея "чистого" федерализма была отвергнута в силу опасности, которую он представлял для целостности государства. Политики посчитали, что сравнительно низкий уровень развития экономики и политической культуры, серьезные региональные диспропорции в условиях политической нестабильности могут привести к вспышке сепаратизма. Этому вопросу посвящен специальный пункт Конституции: "Ни в коем случае нельзя принимать форму федерации для автономных общностей".

В настоящее время в Испании существует 17 автономных президентских республик. В каждой автономии работает избираемая населением ассамблея, которая издает законы, действующие на территории данной области, формирует местное правительство во главе с председателем. Деятельность органов автономий контролируется правительством, Конституционным судом, Счетной палатой. При этом имеется конституционный путь для образования новых автономий. Своеобразная модель регионально-национального и территориального устройства государства получила название "государство автономий". "Государство автономий, - писал известный испанский политик Э. Тьерно Гальван, - остается унитарным: один суверенитет, хотя он и не является безусловным... Автономия же - средство защиты различий, плюрализма и участия"'.

Вторая половина XX в. и особенно его последнее десятилетие рождают новые схемы взаимоотношений административно-территориальных образований с центральными властями. С одной стороны, территории получают необходимую степень самостоятельности (причем степень автономии может варьироваться в зависимости от уровня социально-экономического развития и политических амбиций территорий). С другой стороны, центральные власти, не желающие в -силу каких-либо обстоятельств или политических традиций изменять государственное устройство, также достигают своей цели. Примеры Франции, Италии и Испании наглядно демонстрируют жизнеспособность и эффективность новой модели. Вполне вероятно, что именно эта модель станет возможным вариантом разрешения конфликтных ситуаций в, Израиле, Молдове, Грузии и ряде других стран.

Например, Китайская Народная Республика в поисках путей мирного слияния с "оазисом капитализма" - Гонконгом провозгласила принцип: "Одна страна - две системы". Несомненно, в нем присутствует федеративное начало, ибо только в этом случае возможна его успешная реализация. Такой же путь предлагается и Тайваню. А напряженность во взаимоотношениях между центром и провинциями свидетельствует о том, что в ближайшее десятилетие может появиться еще одно федеративное государство.

Примером подобного развития может служить Бельгийское королевство, ставшее одной из немногих монархий, в конституции которых закреплен федеративный принцип. Более трех десятилетий продолжалось реформирование государственно-административной системы в этой стране, отражая всю сложность процесса федерализации и одновременно подтверждая его эволюционный характер. Между тем вряд ли кто-нибудь 30 лет назад предполагал, что реформы приведут к образованию новой федерации.

В 1970 г. в Конституцию были внесены поправки, заменившие унитарную государственно-административную структуру так называемой общинно-региональной . Регионы получили широкую культурную автономию, были созданы органы местного самоуправления экономикой. Разумеется, такие меры не изменили традиционных унитарных принципов управления экономикой, но сбили волну национализма, ослабили трения между региональными группировками и перевели дальнейшие споры по этой проблеме в цивилизованные рамки партийных прений .

Изменения, внесенные в Конституцию Бельгии в 1994 г., декларируют ее как федеративное государство-монархию, состоящее из французской, фламандской и германской общин, а также из трех экономических регионов - Брюсселя, Валонии и Фландрии. Федеральное правительство формируется на паритетной основе из равного числа франкофонов и фламандцев.

Схема нового государственного устройства сложна, и порой трудно разобраться, к чьей компетенции относится решение того или иного вопроса. Однако федеративная система имеет гораздо больше возможностей для разрешения противоречий правовым путем, поэтапно, методом компромиссных соглашений. Множество автономных элементов подобной системы стремится к упорядочиванию своих взаимоотношений, не обращаясь для этого к какой-либо внешней власти. Федеральная система становится, таким образом, самоорганизующейся (самоуправляющейся). Но необходимым условием подобной самоорганизации является наличие равных свобод и равного статуса для элементов системы, распределение власти между множеством представителей, каждому из которых общество доверяет действовать в определенных пределах.

Бельгия стала страной, объединяющей три общины: франкоязычную (Валлония и франкоговорящее население Брюсселя), голландскоязычную (Фландрия и фламан-дскоязычное население Брюсселя) и германоязычную. Все три языка являются государственными.

Федеральное устройство предполагает, что люди не замыкаются в рамках политических границ и не рассматривают всех, находящихся вне этих границ, как своих соперников из враждебного мира. Принципы взаимозависимости заставляют проявлять внимание к сочетанию различных интересов на всех уровнях властных отношений.

Федерализм, традиционно характеризующийся наличием двух уровней государственного управления, не сводится к взаимоотношению центрального правительства и субъектов как федеральных подсистем. В настоящее время субъекты федерации делегируют значительную часть своих властных полномочий более низким уровням управления (округам, муниципалитетам, коммунам и т.п.). Это такой же пример федерализма, как и разделение власти между центральным правительством и субъектами. Подобная децентрализация позволяет увеличить эффективность управления на низовом уровне и в известной мере выбирать способ правления на индивидуальной основе. Данная тенденция, характерная в последние годы для многих государств, в том числе не федеративных, обозначается как движение к большей федерализации. В частности, высказывается мнение, что по своему значению принципы, провозглашаемые этой системой, могут претендовать на роль нового "Федералиста", поскольку они раскрывают новые грани самоуправляющегося общества.

Действительно, в последние годы местное самоуправление  превращается в реальный фактор общественного развития во многих странах. Более того, территориальное общественное самоуправление становится одним из принципов строительства институтов представительской демократии. Не последнюю роль играет оно и в федеративной системе. Основываясь на принципах, сходных с федеральными, органы местного самоуправления органично вписываются в сложную систему федеративных взаимоотношений государства, регионов и граждан. Среди общих положений, характеризующих этот уровень, выделим следующие: обязательная выборность и сменяемость представителей, входящих в руководящие органы; разграничение сферы компетенции и разделение полномочий с органами исполнительной власти на местах; самостоятельность в принятии решений по вопросам, входящим в сферу компетенции данных органов.

Классическая двухуровневая федеративная система дополняется новым уровнем, основу которого составляет местное самоуправление. Таким образом, в современной федеративной системе можно выделить следующие уровни: - общегосударственный;

- субъектов федерации (штаты, земли, провинции, кантоны, республики, автономные образования);

- местного самоуправления (муниции, общины, округа, коммуны и другие местные органы власти).

Институты федеративного государства разных уровней не подчиняются друг другу, не связаны какой-либо иерархией и выполняют различные функции. Именно такая схема взаимодействия позволяет устойчиво существовать федерации. Эта система получает признание во многих государствах как неотъемлемая часть федерации в виде законодательных актов о местном самоуправлении. Не случайно трехуровневая система провозглашается и закрепляется конституционно как федеративный принцип. Например, политико-административная структура Бразилии определяется наличием трех уровней: федерального, штатов и муниципии. Последняя бразильская Конституция, принятая в 1988 г., предоставила статус члена федерации и автономию муниципиям, до этого являвшимся лишь административной частью штатов. По мнению создателей новой Конституции, три уровня федерализма в современных условиях позволят оптимально сочетать централизацию с автономией субъектов федерации.

Можно указать и на определенный "демократизирующий эф-фект"23 федерализма, ибо граждане получают возможность избирать свой парламент ц участвовать в управлении делами своего региона. Считается, что федеративная децентрализация повышает уровень управляемости, возможность регулирования политических, экономических и иных отношений в регионах, способствует конструктивному и рациональному решению политических проблем на местах. Особое значение этот фактор приобретает в Российской Федерации, объединяющей 89 субъектов, каждый из которых имеет определенную специфику. Выборы глав республик и губернаторов, прошедшие в 1996 г. в 50 субъектах, позволяют говорить о завершении очень важного этапа становления федеративных институтов в России.

Чрезвычайно актуальным для РФ в свете прошедших выборов является следующее положение, характеризующее современную федеративную систему: партии и их функционеры, которые на уровне федерации находятся в оппозиции или даже не имеют представительства в нижней палате парламента, на уровне субъектов федерации могут участвовать в формировании правительства. Они могут оказывать воздействие на политику, проводимую центральными органами власти, через верхнюю палату парламента, если политическая конъюнктура в регионе складывается иначе, чем в стране в целом.

Разделение государственной власти между федерацией и субъектами дополняет классическое разделение властей между парламентом, правительством и верховным судом. В результате не только разграничены законодательная и исполнительно-распорядительная компетенция федерации и субъекта, но и субъекты в лице верхней палаты парламента имеют орган своего прямого представительства на федеральном уровне. Как правило, в компетенции верхней палаты приостановить вступление в силу любого законодательного решения, принятого нижней палатой, а в определенных случаях вообще блокировать вступление закона в силу.

Таким образом, федерализм находит свое теоретическое обоснование в идее разделения властей по вертикали, а федеративная структура сегодня становится новой ступенью развития системы сдержек и противовесов, ограничивающих вмешательство центральной власти на различных уровнях государственного устройства - федеральном, региональном, местном. "Если распределение власти между несколькими частями государства является самым эффективным средством ограничения монархии, то разделение власти между несколькими государствами - лучший способ обуздать демократию. Увеличивая число центров управления и обсуждения, оно способствует распространению политического знания и сохранению здравых и независимых мнений. Это - защита меньшинств и освящение самоуправления".

Цель подобного разделения - создание более гибкого и действенного механизма защиты индивидуальной свободы, а также рационализация государственного управления. Но в отличие от традиционного разделения власти на законодательную, судебную и исполнительную, в "федерации возможно более гармоничное и полноценное взаимоограничение властей согласно принципиальному, по Монтескье, смыслу данного разделения - власть останавливает власть" 26. И вполне закономерно, что федерализм становится четвертым компонентом современного разделения властей, придавая ему дополнительный демократический потенциал и политическую устойчивость.

Основная тенденция в развитии современной федеративной системы выражается в стремлении к ограждению от необоснованного вмешательства государства - его ограничению. В то же время правительства имеют достаточно власти для регулирования тех сфер общественной жизни, в которых Они могут потребовать принудительного вмешательства и вправе это сделать. Но "большая часть общественной жизни организуется индивидами и их ассоциациями. федеративное гражданское общество предполагает наличие широкого спектра таких ассоциаций, а государство рассматривается как наиболее всеохватывающая ассоциация, но не более того".

Понимание всеобъемлющих процессов деволюции в современном мире невозможно без учета той роли, которую играет стремление личности к самоуправлению. Индивид, федерация и ее субъекты, взаимодействуя на разных уровнях, образуют сложную систему прав и обязательств. Исходя из этого понятие "федерализм" сегодня имеет два значения. Сохраняя традиционное обозначение взаимоотношений между различными правительственными уровнями, федерализм все более расширяет свои границы, определяя систему, сочетающую "самоуправление и долевое правление через конституционное соучастие во власти на основе децентрализации". Развиваясь и совершенствуясь, современный федерализм становится своеобразным гарантом всеобъемлющего процесса, определяемого как "инсти-туциализация свободы".

С другой стороны, федеральная система становится такой формой организации правительственной и правовой системы, при которой власть распределяется между центральным общенациональным правительством, субъектами, областями и отдельными землями, причем каждая из них в определенной степени суверенна в своих правах . Именно распределение полномочий, а не их концентрация является ключом к эффективному управлению. Весьма показательно в этом плане высказывание Т. Джефферсона: "Правительство становится хорошим не в результате консолидации или концентрации власти, а в результате ее распределения... Если бы указания о том, как сеять и когда жать, поступали к нам из Вашингтона, то мы вскоре остались бы без хлеба. Именно благодаря разделению ответственности, нисходящей от общей к частной, можно наилучшим образом обеспечить руководство выполнением массы людских дел для всеобщего блага и процветания"




Литература - Общие темы - Общая теория государства и права