On-Line Библиотека www.XServer.ru - учебники, книги, статьи, документация, нормативная литература.
       Главная         В избранное         Контакты        Карта сайта   
    Навигация XServer.ru








 

СЕНАТ

Сенат парламента Канады, созданный на основании Ак­та о Британской Северной Америке 1867 г., был задуман как самостоятельный законодательный орган, состоящий из лиц, которые могут свободно выражать свои мнения и при­нимать решения, поскольку не зависят ни от избиратель­ного корпуса, ни от партийного соперничества. Акт 1867 г. предоставил сенату статус, идентичный правовому положе­нию палаты общин. Было предусмотрено лишь одно иск­лючение: все финансовые законопроекты должны первона­чально вноситься в палату. Указанное положение закона сразу же поставило сенат в неравноправное положение по отношению к нижней палате. Конституционный Акт ниче­го не говорит о том, может ли сенат отвергать или вносить поправки в финансовые законопроекты. Согласно правилу 87 регламента палаты общин, сенат лишен этого права, поскольку именно палата является единственным органом, Который вправе решать все вопросы финансового характе­ра. Сенаторы не признают этих притязаний нижней пала­ты и регулярно вносят поправки в финансовые билли. Практика показывает, что палата общин молчаливо согла­шается с этим, хотя и дает понять, что такое согласие не должно создавать прецедента.

Слабость сената определяется и тем, что он лишен ман­дата избирательного корпуса и не может с полным основа­нием претендовать на роль общенационального законода­тельного органа.

Сенат был создан как выразитель и защитник интересов субъектов канадской федерации — провинций. Однако так и не был закреплен конституционный или законодатель­ный механизм, позволяющий ему осуществлять эту функ­цию.

Верхняя палата имеет очень слабые полномочия в обла­сти контроля над правительством. Это объясняется тем, что кабинет состоит из руководящих деятелей партии, по­лучившей большинство мандатов в палате общин. Являясь депутатами палаты, министры регулярно присутствуют на заседаниях, в том числе и для ответов на вопросы парла­ментариев. С 1921 г. сложилась традиция не назначать ми­нистрами сенаторов, и за редким исключением она соблю­дается по сей день. Присутствие министров в палате об­щин необходимо еще и потому, что большинство вносимых правительством законопроектов так или иначе связано с проблемой финансирования, которую главным образом ре­шает именно нижняя палата. Указанные обстоятельства практически лишают сенат всяких рычагов воздействия на кабинет.

Отсутствие министров в сенате является главной причи­ной того, что верхняя палата получает очень мало прави­тельственной информации. Это не дает сенаторам возможно­сти определить реальную потребность в принятии того или иного закона, поэтому сенат проявляет низкую активность во внесении публичных законопроектов, хотя теоретически имеет почти равные права с палатой общин в этой области.

Формально оппозиция, имеющая большинство в сенате, но меньшинство в палате общин, могла бы использовать вер­хнюю палату для блокирования правительственных законо­проектов. Однако на практике этого не происходит, так как лидеры оппозиции понимают, что в случае прихода их к власти такой же прием мог бы быть использован уже против них; к тому же подобный шаг представлял бы грубое нару­шение парламентских традиций Канады и резко снизил бы популярность оппозиционной партии.

Дальнейшее ослабление полномочий сената произошло в 1982 г. с принятием Закона о Конституции, который устано­вил, что конституционные поправки могут приниматься па­латой общин в обход сената, если сенат в течение 180 дней не одобрит предложенный проект поправки.

Сенат состоит из 104 членов, назначаемых генерал-губер­натором по рекомендации премьер-министра. Предполагает­ся, что сенаторы представляют ту провинцию, от которой они назначены; для сохранения принципа равного предста­вительства провинции разбиваются на четыре группы, каж­дая из которых имеет право быть представленной 24 сенато­рами. В настоящее время система представительства выгля­дит следующим образом:

1. Приморские провинции (Новая Шотландия, Нью-Брансуик —по 10 сенаторов,  Принца Эдуарда —4)—24 сенатора.

2. Квебек — 24 сенатора.

3. Онтарио — 24 сенатора.

4. Западные провинции (Манитоба, Саскетчеван, Аль­берта, Британская Колумбия — по 6 сенаторов) — 24 се­натора.

Кроме того, с 1949 г. назначают шесть сенаторов от про­винции Ньюфаундленд, а с 1976 г. — по одному сенатору от Северо-Западных территорий и Юкона.

Каждый сенатор считается представителем всей провин­ции. Исключение представляет Квебек, каждый сенатор от которого рассматривается как представитель одного из 24 особых (“исторических”) округов.

Кандидат на должность сенатора должен отвечать четы­рем основным требованиям: иметь канадское гражданство; быть не моложе 30 лет; проживать в провинции, от которой он назначается; быть владельцем недвижимой собственно­сти, оцениваемой не менее чем в 4 тыс. долл. и не обреме­ненной долгами.

С 1930 г. сенаторами могут назначаться женщины. В условиях канадской партийной системы, когда кон­серваторы и либералы попеременно сменяют друг друга у власти, назначение в состав сената имеет ярко выражен­ный партийный характер. Находящийся у власти премьер-министр стремится заполнить имеющиеся в сенате вакан­сии своими сторонниками, которых он, таким образом, вознаграждает за оказанные в прошлом политические ус­луги. Сенаторами нередко назначаются бывшие министры, члены палаты общин и премьер-министры провинций. Так, в 1984 г. из 86 сенаторов (18 мест были вакантны), лишь четверо объявили себя независимыми беспартийными пар­ламентариями; 60 принадлежали к либеральной партии, 22 — к прогрессивно-консервативной. Из 82 партийных се­наторов 40 ранее были членами палаты общин и провин­циальных законодательных органов, а из оставшихся 42-х многие занимались в прошлом организацией избиратель­ных кампаний и их финансированием.

В составе верхней палаты канадского парламента много сенаторов, представляющих интересы отдельных социальных групп, в первую очередь предпринимателей. Анализ данных за 1984 г. показал, что профессиональные интересы сенато­ров распределялись следующим образом: юриспруденция — 34%, частное предпринимательство — 29, образование — 10, государственная служба — 8, сельское хозяйство — 6, здравоохранение — 6, средства массовой информации — 5, профсоюзы и трудовые отношения —2%. В 1985 г. в сенате заседало II женщин.

До середины 60-х гг. члены сената назначались пожиз­ненно. В соответствии с поправкой к Конституции, принятой в 1965 г., сенаторы остаются в должности до достижении 75-летнего возраста. Эта конституционная норма не имеет об­ратной силы, поэтому лица, назначенные в сенат до ее при­нятия, занимают должность пожизненно.

В 1984 г. в сенате Канады имелись следующие возраст­ные группы: 30—40 лет — никого; 41—50 — 7 человек. В 1985 г. в сенате заседало 15 человек, назначенных пожиз­ненно в период 1955—1964 г.г. В 1987 г. одному сенатору исполнилось 95 лет.

Система назначений, существовавшая до 1965 г., и стремление использовать заполнение вакансий в качестве платы за услуги, оказанные своей партии людьми, имею­щими сомнительные способности парламентариев, имели три последствия: во-первых, в сенат нередко попадают по­жилые люди, которые уже не в состоянии принести реаль­ной общественной пользы; во-вторых, многие рассматрива­ют получение должности в сенате как неплохое заверше­ние политической карьеры и, в-третьих, само положение сенатора, не требующее политической борьбы и гарантиру­ющее достаточно спокойную жизнь и приличное вознаг­раждение, не стимулируют активность членов верхней па­латы.

Жалованье сенатора в 1987 г. составило 54 тыс. долл. в год. Кроме того, сенаторы получают ежегодное не облагае­мое налогом пособие в размере 8 тыс. долл. в год. Их слу­жебные расходы оплачиваются из государственного бюдже­та. В 1985 г. специальная комиссия рекомендовала заморо­зить жалованье сенаторов до тех пор, пока оно не сократится до 60% жалованья члена палаты общин.

Сенаторы имеют те же права и привилегии, что и депу­таты нижней палаты парламента.

Сенатор может уйти в отставку до истечения срока пол­номочий, подав прошение на имя генерал-губернатора.

Конституция устанавливает, что место сенатора стано­вится вакантным в следующих случаях:

1. Если сенатор отсутствовал в течение двух сессий под­ряд.

2. Если сенатор заявляет под присягой, что он “выполнял приказы иностранной державы”, или переходит в иностран­ное гражданство.

3. В случае признания сенатора банкротом или несостоя­тельным должником.

4. Если он признан виновным в измене или осужден за совершение уголовного преступления или какого-либо “по­зорного преступления”.

5. В случае, если сенатор утрачивает недвижимую собст­венность или перестает проживать в провинции, которую он представляет.

Официальная часть сената, как и палаты представителей, состоит из ряда должностных лиц и комитетов. Характерная особенность сената заключается в том, что спикер этой па­латы не избирается, а назначается по рекомендации пре­мьер-министра генерал-губернатором. Последний может сместить спикера.

Система комитетов сената практически идентична коми­тетской системе палаты общин. Комитеты создаются на ос­нове резолюций сената и подразделяются на постоянные, специальные и объединенные.

Наиболее важную роль играют постоянные комитеты, компетенция которых имеет отраслевой и функциональный характер (по сельскому хозяйству; транспорту и связи; здра­воохранению, социальному обеспечению и науке; по делам банков и торговле; по процедурным вопросам и др.).

Значительную роль играют постоянные комитеты сената, когда он рассматривает публичные законопроекты, посту­пившие из палаты общин. Так, в 1975 г. комитет сената по делам банков и торговле внес 139 поправок в законопроект о банкротстве, представленный палатой общин. Причем в результате длительной доработки этого билля нижняя пала­та полностью или частично учла 127 поправок, внесенных сенатским комитетом.

Поскольку состав сената более стабилен, чем состав па­латы общин, может сложиться ситуация, когда пришедшее к власти правительство опирается на большинство в палате общин, но в сенате парламентарии от правительственной

партии находятся в меньшинстве. Именно такое положение •существует с 1984 г.: прогрессивно-консервативная партия Б.Малруни контролирует палату общин и находится у вла­сти, но в сенате оппозиционная либеральная партия имеет почти втрое больше представителей, чем консерваторы. Данное обстоятельство оказывает непосредственное воздей­ствие на законодательный процесс, поскольку правительст­во стремится вносить все основные публичные законопро­екты в палате общин, где оно имеет гарантированную под­держку  большинства  депутатов.  В  результате  все публичные билли попадают в сенат из палаты общин, что побуждает сенаторов не отвергать полностью законопроект, уже одобренный общенациональным представительным ор­ганом, но передавать его в комитеты, где он подвергается скрупулезному постатейному анализу. Парламентская практика последних десятилетий показывает, что сенат не отклонил ни одного правительственного законопроекта, но часто возвращал их в палату общин с многочисленными поправками. В этих условиях активность сенатских коми­тетов постоянно возрастает.

Основным источником процедурных правил сената явля­ется регламент, периодически дополняемый и обновляемый верхней палатой. Процедурные правила сената практически идентичны регламенту палаты общин. Что касается практи­ки работы сената, то она свидетельствует, что эта палата ка­надского парламента функционирует, не столь строго при­держиваясь распорядка, как палата общин. Нередки случаи, когда заседания сената длятся всего лишь несколько минут и созываются не пять, а четыре или три раза в неделю.

Кворум в сенате составляют 15 человек, включая спи­кера.

Поскольку палата общин обычно перегружена рассмотре­нием публичных законопроектов, то была достигнута неофи­циальная договоренность о том, что частные билли будут вноситься на рассмотрение в сенат, а уже затем передаваться для формального утверждения в палату.

Лицо, желающее обратиться в сенат с заявлением о при­нятии частного билля, должно опубликовать в центральной и провинциальной печати уведомление с изложением содер­жания и целей такого заявления. Затем заявление в форме петиции подается клерку сената. К петиции должен прила­гаться текст законопроекта на английском и французском языках. Документы передаются в сенатский комитет по воп­росам процедуры, который после надлежащей проверки на­правляет их в сенат. Частный билль, одобренный в первом и втором чтениях, направляется в соответствующий посто­янный комитет сената. В комитете проводятся слушания, на которые приглашаются все заинтересованные стороны и их адвокаты. В случае одобрения билля он вновь поступает в сенат и после его утверждения в третьем чтении направля­ется в палату общин. После его утверждения палатой зако­нопроект опять передается в сенат для получения санкции со стороны генерал-губернатора Канады. После этого он вступает в силу.

Рассмотрению и принятию частных биллей придается большое значение, поскольку с этим связано изменение статуса и уставов многих частных компаний и благотвори­тельных организаций. Доходы от пошлин, уплачиваемых частными лицами за рассмотрение таких законопроектов, составляют немалую часть поступлений в бюджет парла­мента.

Не случайно регламент сената содержит детальное описа­ние процедуры опубликования уведомлений, подачи пети­ций, уплаты пошлины, установление правильности составле­ния законопроекта, наличие в необходимых случаях разного рода картин, планов, диаграмм и т.д., установления пред­елов компетенции отдельных комитетов по рассмотрению различных категорий частных биллей, порядок рассмотрения поправок, внесенных палатой общин, и т.д.

Недемократичный характер формирования сената, ма­лая эффективность его работы стимулировали появление многочисленных проектов реформы структуры, порядка де­ятельности, формирования и полномочий этой палаты.

Предложения по реформе сената сводятся к следующим вариантам.

1. Упразднение сената. Подобные проекты исходили из рядов Новой демократической партии и неоднократно отвер­гались, так как и по сей день сенат рассматривается как вы­разитель интересов отдельных субъектов канадской федера­ции.

2. Ограничение пребывания в должности сенаторов шес­тью годами с последующим назначением нового кандидата.

3. Установление определенного периода времени, в тече­ние которого сенат может рассматривать законопроект, уже одобренный палатой общин. В случае отказа сената одобрить законопроект он вступает в силу без учета внесенных сена­торами поправок.

4. Расширение компетенции сената в области защиты прав граждан, включая так называемые лингвистические права. Предоставление сенату права производить утвержде­ние кандидатур на отдельные государственные должности (послы, судьи и т.д.).

5. Предоставление провинциальным органам права утвер­ждать кандидатуры сенаторов.

6. Снижение максимального возраста сенаторов до 70 лет.

7. Преобразование сената в палату федерации в составе 118 членов, половина из которых будет избираться палатой общин, а половина — законодательными органами провин­ций. Ограничить законодательные полномочия такой пала­ты, но расширить полномочия в области защиты лингвисти­ческих прав граждан.

8. Избрание сенаторов на основе прямых выборов.

9. Замена сената советом федерации из 60 членов, кото­рые бы представляли правительства провинций и действова­ли бы по их указаниям.

10. Избрание шести независимых беспартийных сенато­ров от каждой из провинций.

Многие предложения по реформе исходят из того, что сенату, в силу особенностей его положения в конституци­онном механизме, должны быть присущи три группы фун­кций.

Во-первых, проверка законопроектов палаты общин с точки зрения их целесообразности и соответствия уже дей­ствующему законодательству.

Во-вторых, рассмотрение частных законопроектов с их последующим формальным одобрением в палате общин.

В-третьих, проверка и, в случае необходимости, рассле­дование деятельности правительственных ведомств.

Должное осуществление указанных функций предпола­гает превращение сената в орган, минимально зависящий от межпартийной борьбы и амбиций партийного руководст­ва. До настоящего времени сенат рассматривался как ор­ган, назначение в состав которого позволяло тому или иному премьер-министру дополнительно укрепить положе­ние своей партии без использования механизма выборов. Как показывает практика, большинство назначений на открывшиеся вакансии в сенате производится руководством правящей партии непосредственно перед выборами в пала­ту общин, что объясняется опасением партийных лидеров потерпеть поражение и утратить большинство в нижней палате парламента.

Несмотря на выдвижение многочисленных предложений по реформе сената, единственное существенное изменение его полномочий произошло в 1982 г., когда Закон о Консти­туции ограничил компетенцию верхней палаты в вопросе принятия конституционных поправок.

Назад       Главная