Шаталкин Г.В.

Парламент - это коллегиальный представительный орган государственной власти. Обобщенная характеристика парламента содержит следующие его отличительные свойства:

- всякий парламент наделен властными полномочиями. Полномочия парламента могут быть закреплены за ним прямо, в форме прерогатив, в пределах которых он вправе принимать самостоятельные политические решения. Но возможно, что конкретные права за парламентом не закреплены. Однако в действительности они существуют - без его согласия некоторые важные политические решения не могут получить законную силУ;

- каждый парламент представляет собой собрание государственных деятелей, которые принимают только коллегиальные решения и несут за них коллективную ответственность;

- парламент - представительный орган. Это предполагает, что хотя бы часть входящих в него членов облечена доверием избирателей, представляет интересы территориальных, сословных общностей или народа в целом. Если в коллегиальном органе отсутствуют выборные лица, его нельзя считать парламентом, даже если он участвует в законодательстве. Когда коллегия законодателей не может формально подтвердить доверие избирателей, она может быть органом партии или политического движения, но только не парламентом. Если коллегиальный орган назначается, его можно считать законосовещательным учреждением. Его члены состоят на службе. Если лица наследуют место в законодательном органе, они также не ответственны перед избирателями. В ряде стран в законодательном органе состоят одновременно и выборные, и назначаемые члены. Эти коллегии следует считать парламентами, даже если выборное начало в них выражено слабо. Например, в Брунее султан назначает II депутатов, и только 10 членов парламента избираются. Такой состав хотя бы отчасти выражает Представительную роль парламента.

Обычно парламент считают органом законодательной власти. Однако законотворчеством его роль не ограничивается. В предмет его деятельности входят также утверждение бюджета; принятие учредительных решений (о конституции, о династии); представительство нации, государства (он принимает присягу главы государства, выражает доверие и вручает полномочия правительству, делает заявления по международным и внутриполитическим вопросам); контрольные полномочия в отношении администрации; участие в формировании правительства; участие во внешней политике (ратификация и денонсация международных договоров), в решении вопросов войны и мира.

Парламенты самостоятельно либо во взаимодействии с правительством осуществляют функцию администратора в некоторых сферах управления. В сфере юстиции за парламентом резервируются полномочия, позволяющие ему участвовать в формировании высших судов, а также собственно судебные полномочия, которыми он пользуется для привлечения к ответственности высших должностных лиц.

Структура парламента сложна. Основным ее элементом является сама коллегия депутатов - например, Фолькетинг в Дании, шведский Риксдаг, Рийгикоу (Государственное собрание) в Эстонии. Государственное право обычно требует, чтобы депутатская коллегия (палата) была реально работающим органом. Одно из условий такого рода заключается в том, что палата должна принимать решения в присутствии определенного количества депутатов - в большинстве случаев не меньше половины ее общего состава. Вместе с тем такой древний парламентский орган, как Палата общин в Великобритании, не имеет строгих правил по поводу ее кворума. Лишь в случае, если решение принято с участием менее 40 депутатов, оно считается недействительным.

Многие парламенты, образуя единый орган, состоят не из одного, а из большего числа депутатских собраний - обычно из двух палат. Иными словами, парламенты делятся на две большие группы: одну из них составляют однопалатные национальные ассамблеи, диваны, меджлисы, фолькетинг, эдускунт, законодательный юань и прочие парламенты. В другую входят двухпалатные (бикамеральные) парламенты (конгресс, народное или федеральное собрание, стортинг, альтинг).

Смысл деления парламента на две палаты нельзя определить односложно. Поначалу в двухпалатности (бикамерализме) усматривали действие принципа "раздельного представительства". В частности, Шарль Монтескье считал, что сословия, особенно малочисленные, но авторитетные (аристократия, духовенство), нуждаются в отдельном представительстве, которое позволит им участвовать в государственной власти.

Раздельное представительство можно обеспечить, если за каждым сословием закреплять определенное число мест в парламенте, после чего депутаты от разных сословий собираются вместе и работают в одной коллегии. Во Франции конца XVIII века именно по такому принципу и были собраны Генеральные штаты, состоявшие из трех секций - от дворянства, духовенства и третьего сословия. Такова организация парламента в Индонезии, где в Народном консультативном конгрессе свою часть мест имеют различные слои общества, и прежде всего военные.

Но возможна и другая форма раздельного представительства - двухпалатный парламент, в котором одна из палат представляет "народ", а в другой состоят депутаты от привилегированных сословий.

Теперь сословные парламенты почти не встречаются. Только в королевствах Бутан, Тонга и некоторых других странах сословное представительство еще сохранилось. С 1982 г. и до ликвидации системы апартеида в ЮАР действовал даже трехпалатный парламент, в котором были раздельно представлены расы. Но и он уже упразднен. Таким образом, функция раздельного представительства уже не объясняет бикамерализм. Слишком много стран с двухпалатными парламентами применяют всеобщее, равное избирательное право.

Двухпалатность обнаружила другую свою функцию, которая особенно проявилась в сложных, федеративных государствах. Субъекты федерации имеют потребность влиять на политику союза. Поэтому почти во всех федерациях учреждены отдельные палаты в союзном законодательном органе. И даже унитарные государства, в особенности те, что имеют автономии, образуют вторую палату парламента, в которой состоят представители административно-территориальных единиц.

Но и представительство территорий полностью не объясняет назначение второй палаты. Например, интересы каких территорий отражает верхняя палата норвежского Стортинга, если его двухпалатность образуется в результате деления избранных депутатов на Лагтинг (1/4 часть) и Одельстинг (3/4 от общего состава парламента). В США двухпалатными являются не только федеральный Конгресс, но и легислатуры многих штатов.

Вторая палата имеет еще одно назначение. Деление парламента на две палаты служит избирателям защитой против их же собственных заблуждений, препятствует превращению законодательного органа в "служанку толпы".

Любая палата время от времени грешит "поспешными и неумеренными" решениями. Более "подозрительными" в этом смысле считаются нижние палаты парламентов. В них депутатов нередко избирают по "прогрессивным", например по пропорциональным, избирательным системам. Срок их полномочий невелик. Эти палаты более точно отражают настроения избирателей. Верхнюю палату обычно составляют депутаты с более длительным сроком полномочий, которые не связаны ответственностью перед избирателями в той мере, что их "нижерасположенные" коллеги. Это делает верхнюю палату более консервативной и побуждает ее принимать спокойные решения, сдерживать нижнюю палату.

Само существование разных палат порождает между ними разногласия и споры, из которых, может быть, и рождается политическая истина.

Полномочия палат неодинаково распределяются в государственном праве стран с бикамеральными парламентами. Если законом предусмотрена отставка правительства по решению парламента, если допускается досрочный роспуск депутатов, то эти правила обычно относятся не к обеим, а только к нижней палате.

В ряде государств право не делает формальных различий в статусе и полномочиях палат, они являются как бы равноправными, хотя их действительное положение, как правило, различается. Основную нагрузку в законодательной работе обычно несет нижняя палата, а на долю верхней остается согласование принятых решений.

Однако в большинстве бикамеральных парламентов полномочия палат определенно не совпадают. Причем степень расхождения может быть разной. В одних случаях значение верхней палаты невелико. Она существует либо как дань традиции (палата Лордов в Великобритании), либо как учреждение, наделенное преимущественно контрольными полномочиями. В других странах обе палаты имеют сопоставимые по своему значению полномочия и реально ими пользуются. Вместе с тем каждая из них располагает некоторыми собственными прерогативами. Например, палата представителей в Конгрессе США имеет исключительное право вырабатывать и принимать к рассмотрению законопроекты по финансовым вопросам, а сенату остается право одобрить принятый представителями (конгрессменами) акт либо высказать свои возражения по нему. Зато право утверждать правительственные и судейские назначения, ратифицировать международные договоры принадлежит только сенату. В остальном палаты Конгресса на равных основаниях участвуют в принятии законов и выполняют иные функции, присущие парламенту.

В ряде стран структуру представительных органов власти характеризует такое свойство, которое можно условно определить как двухэтажность. Первый уровень образует многочисленный орган. За ним закрепляется титул высшего органа народовластия и обширные, неограниченные полномочия. Однако этот орган является громоздким. Многие его члены не имеют серьезного политического опыта. Собирается он на кратковременные заседания. Основную часть решений принимает орган второго уровня - относительно узкая коллегия депутатов, избираемых на первом уровне законодательного собрания из числа его членов. В последние годы СССР была учреждена система представительных учреждений, сочетающая двухпалатность и двухэтажность одновременно.

Двухэтажность свойственна парламентам Кубы (Народное собрание и постоянно действующий Государственный совет Народного собрания); КНДР (Великое народное собрание имеет Постоянный комитет); Камбоджи (Народное собрание, верхнюю часть которого образует Государственный совет); Индонезии (Совет народных представителей избирается из числа членов Народного консультативного конгресса), Мьянмы (Государственный совет Народного собрания), Мозамбика (Народное собрание и его Постоянная комиссия, осуществляющая полномочия парламента в период между сессиями).

В структуру парламента входят его руководящие органы. Прежде всего к ним относятся председатели (спикеры) парламентов или палат. Положение руководителя особое. Например, в английской Палате Общин "в некоторых областях парламентской деятельности почти вся процедура основана не на действии постоянных правил, а на решениях спикера. В частности, вопрос о допустимости поправок к биллю... полностью оставлен на усмотрение спикера". Беспристрастность председателя является одним из важных обстоятельств, способствующих снижению накала парламентской борьбы. Спикер Палаты Общин поэтому отказывается от своих политических пристрастий; на очередных выборах он не участвует в агитации за свою кандидатуру, а партии, даже оппозиционные, не выдвигают своих кандидатов в округе, где баллотируется действующий спикер. В Национальном собрании Франции "председатель палаты не участвует в голосовании ". В тех парламентах, где подобная независимость не обеспечена, "сильная фигура спикера... становится источником серьезных затруднений". В этом замечен, например, белорусский парламентаризм.

Кроме того, к числу руководящих учреждений следует отнести коллегиальные органы - например, организационный комитет в чешском парламенте или бюро палат в Национальном собрании Франции. Они наделены процедурными, координационными и административными правами.

Руководящие органы обеспечивают режим административной автономии парламента. Им подчиняются парламентские служащие, а иногда и подразделения охраны - "Председатель является хозяином Бундестага и обладает здесь полицейской властью" (ст.40 Конституции ФРГ).

В парламенте создаются постоянно действующие органы, обычно именуемые комитетами, комиссиями. В комитетах и комиссиях участвуют депутаты от различных партийных фракций, но особенно точно партийный принцип соблюдается при формировании комиссий в коалиционных, не имеющих определенного партийного большинства, парламентах.

Как правило, комиссии и комитеты не имеют решающих полномочий. Разве что в некоторых случаях парламенты наделяют их правом принимать решения по второстепенным вопросам, например по результатам расследований. В целом же задача комиссий состоит в подготовке проектов решений, принимаемых парламентом. В зависимости от содержания подготавливаемых проектов комитеты и комиссии бывают:

- законоподготовительными. Они разрабатывают или рассматривают проекты законов, бюджета или резолюций по проекту бюджета, предложенному правительством, и прочие проекты;

- следственными. Следственные комитеты и комиссии по решению законодательного органа, по собственной инициативе или по иным основаниям проводят парламентские расследования обычно в связи с нарушениями в деятельности правительственных учреждений, органов, ведающих процедурой выборов. По результатам расследования они предлагают парламенту проект резолюции, решения. Например, конституционная комиссия Шведского Риксдага вправе предложить депутатам принять решение о возбуждении преследования против какого-либо из министров;

- согласительными, которые образуются в двухпалатных парламентах. Они предназначены для разрешения разногласий между палатами, разработки проектов решений по тем вопросам, которые вызывают расхождения. Обычно согласительные комитеты составляются на паритетных началах, то есть каждая палата представлена равным числом депутатов.

Функциональная разница между комитетами не всегда очевидна. Например, комитет по обороне бундестага (нижней палаты немецкого парламента) выполняет не только законоподготовительную, но и следственную работу.

Комитеты и комиссии могут быть постоянными и временными, то есть предназначенными для выполнения разовой работы. Обычно согласительные и следственные комитеты являются временными.

В большинстве парламентов постоянные комитеты и комиссии избираются для выполнения законоподготовительных работ по заранее определенному кругу вопросов - бюджетные, военные, социально-экономические и прочие комитеты. Но, например, в британском парламенте предмет деятельности комитетов заранее не определен. Они даже не получают наименований, а просто обозначены литерайи "А", "В", "С", "D" и далее. По мере необходимости спикер Палаты общин поручает одному из комитетов провести подготовку какого-либо вопроса к слушанию в парламенте. Во Франции существует система постоянных специализированных комиссий в каждой из палат. Однако, если того потребует правительство, создаются особые, разовые комиссии для рассмотрения законопроектов, поступивших от исполнительной власти. И тогда бюджетный или другой вопрос будет подготавливать не та комиссия, которая к тому предназначена, а временная, сформированная по министерской инициативе.

В соответствии со статьей 101 Конституции Российской Федерации Совет Федерации и Государственная Дума по вопросам своего ведения проводят парламентские слушания.

Парламентские слушания в Совете Федерации организуются по инициативе комитетов палат в пределах их полномочий, комиссий, создаваемых в соответствии с регламентом палаты, Председателя Совета Федерации, а также по инициативе группы не менее десяти депутатов Совета Федерации.

Парламентские слушания в Государственной Думе проводятся по инициативе Совета Государственной Думы, ее комитетов и комиссий, депутатских объединений в Государственной Думе.

Организация и проведение парламентских слушаний возлагаются на соответствующие комитеты (комиссии) палаты. Комитеты и комиссии палат могут совместно организовывать парламентские слушания.

Состав лиц, приглашенных на парламентские слушания, определяется комитетами (комиссиями) палаты, которыми организуются эти слушания.

Так, в парламентских слушаниях по проблемам реформы местного самоуправления в Российской Федерации, состоявшихся в Государственной Думе 14-15 марта 1994 г. по инициативе Комитета по вопросам местного самоуправления, приняли участие представители органов и союзов местного самоуправления, органов государственной власти и субъектов Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных министерств и ведомств, Администрации Президента Российской Федерации, судебных органов, Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, научных и учебных учреждений.

Предметом рассмотрения был практически весь круг проблем реформы местного самоуправления, которые требуется решать на основе действующей Конституции Российской Федерации.

Конструктивный разговор, состоявшийся на парламентских слушаниях, определил место и значение местного самоуправления в демократическом обществе, обнаружил глубину и сложность нерешенных проблем. Вместе с тем слушания еще раз показали отстраненность от проблем реформы местного самоуправления многих федеральных и региональных органов государственной власти, депутатов Федерального Собрания.

Комитет по вопросам местного самоуправления принял к сведению оценки, рекомендации и предложения участников слушаний и выразил намерение учесть эти рекомендации и предложения при разработке законов о местном самоуправлении.

Информация по итогам слушаний была направлена в комитеты палат Федерального Собрания, Администрацию Президента, Правительство России, федеральные министерства и ведомства, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы и союзы местного самоуправления.

Парламентские слушания, как правило, открыты для представителей средств массовой информации и общественности. Комитет, комиссия, организующие проведение парламентских слушаний, могут принять решение о проведении закрытых парламентских слушаний. На закрытых парламентских слушаниях обсуждаются вопросы конфиденциального характера, а также затрагивающие сведения, составляющие государственную и иную охраняемую законом тайну.

Согласно Регламенту Совета Федерации депутаты Совета Федерации вправе участвовать как в открытых, так и закрытых парламентских слушаниях. Регламент Государственной Думы предоставляет такое право Президенту Российской Федерации, депутатам Государственной Думы, полномочным представителям Президента Российской Федерации в Федеральном Собрании, Председателю Правительства Российской Федерации, членам Правительства Российской Федерации, членам Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, Председателю Счетной палаты, Уполномоченному по правам человека, Генеральному прокурору Российской Федерации, Председателю Центральной избирательной комиссии Российской Федерации.

Представители средств массовой информации и общественности на закрытые парламентские слушания не допускаются.

Парламентские слушания начинаются кратким вступительным словом председательствующего, который информирует о существе обсуждаемого вопроса, его значимости, порядке проведения заседания, составе приглашенных лиц. Затем слово предоставляется представителю комитета (комиссии) для заявления по обсуждаемому вопросу, после чего слово для выступления предоставляется приглашенным лицам и участвующим в слушаниях депутатам.

Продолжительность парламентских слушаний определяет комитет (комиссия) палаты исходя из характера обсуждаемых вопросов.

После выступлений на парламентских слушаниях приглашенных лиц следуют вопросы депутатов и других присутствующих и ответы на них.

Согласно Регламенту Совета Федерации по результатам парламентских слушаний, проводимых в этой палате, могут быть приняты мотивированные заключения по обсуждаемому вопросу и рекомендации, которые принимаются путем одобрения большинством депутатов Совета Федерации, принявших в них участие.

В Регламенте Государственной Думы установлено, что парламентские слушания могут заканчиваться принятием рекомендаций по обсуждаемому вопросу, которые принимаются путем одобрения большинством принявших участие в слушаниях депутатов Государственной Думы.

Рекомендации открытых парламентских слушаний предназначаются только для депутатов соответствующих палат и представителей государственных органов, которые принимают участие в парламентских слушаниях.

Партийные фракции также являются частью парламента. Закон устанавливает некоторые условия, которые необходимо соблюсти при образовании фракций:

- фракции регистрируются у спикера или в бюро парламента; - фракция должна насчитывать определенное число депутатов. По регламенту парламента Болгарии, например, было установлено, что фракция может быть образована в количестве не менее 10 членов. Правда, когда союзная с социалистами фракция Болгарского бизнес-блока сократилась до 7 участников, регламент быстро поменяли, сократив требуемую численность фракции до нужной цифры 7. В бундестаге ФРГ фракция численностью менее 15 членов может быть образована только с разрешения председателя.

Фракцию возглавляют лидеры, которые руководят ею при содействии своих помощников. В англоязычном парламентском жаргоне партийным организаторам дали прозвище - "кнуты".

Фракции обладают некоторыми правами. Роль фракций в парламенте оказывается порою весьма значительной. Почти 90% голосований британская Палата Общин проводит по партийному делению. Лишь иногда руководство фракций может по договоренности с другими фракциями объявить свободное голосование, когда депутаты могут решать по своему усмотрению. В Индии депутата могут даже исключить из парламента, если он нарушает партийную дисциплину. Именно главная фракция или группа фракций, образующая большинство, предварительно определяют кандидатуры членов правительства. За ними может быть закреплено право законодательной инициативы.

При характеристике структуры парламента следует назвать также его внешние и вспомогательные ыыгыыы.ыКыынеыным ыыгаыным ыыносятся парламентские уполномоченные (омбудсманы, народные защитники) по правовым, финансовым и иным вопросам. В их функцию входит контроль за государственной администрацией, осуществляя который уполномоченные представляют парламенту доклады, возбуждают расследования, обращаются в правоохранительные органы с целью привлечь к ответственности чиновников, в деятельности которых усматриваются нарушения прав человека, бюджета и прочие нарушения.

Омбудсманы не связаны необходимостью соблюдать строгую процедуру, подобную той, что регулирует деятельность суда или полиции. Они имеют возможность без всяких ограничений принимать обращения частных лиц. Уполномоченные не имеют решающих, юрисдикционных полномочий. Однако обращения парламентского уполномоченного в министерство, иное учреждение за разъяснениями может оказаться достаточно для того, чтобы пресечь правонарушение.

Внешними органами парламента могут быть депутатские делегации, в том числе делегации, участвующие в межпарламентских ассамблеях, межгосударственных союзных органах.

Вспомогательную часть в структуре парламента представляют собой специальные, консультативные службы, персонал архивов и библиотек, парламентская полиция (гвардия). В япяясяямяяаяяаяяняя яяняяияятяяоя службы выполняет комиссия по организации внутрипарламентской работы, которая ведает многими вопросами - например, утверждает меню блюд, подаваемых депутатам на обед. Лицом, начальствующим над вспомогательными службами, является председатель парламента (палаты).

Такова в общих чертах структура парламента. Однако законодательное учреждение состоит не только из председателя, комиссий, фракций. Основу парламента составляют его члены. Политико-правовое положение парламентария, наряду с личными качествами и партийными ориентациями, определяет его поведение в законодательном собрании и саму работу парламента. Для понимания существа парламентаризма важно охарактеризовать роль и место депутата в деятельности представительного органа. 

1. Сравнительное конституционное право. М., 1996.

2. Энтин Л.М. Разделение властей. М., 1995.

3. Как создаются американские законы (Справочник), Вена, 1997.

4. Очерки методологии законотворчества. Баден-Баден, 1996.

5. Моргунова М.А. Скандинавские государства: Центральные органы власти. М., 1975.

6. Чиркан В.Е., Тихонов А.А., Рябов С.В. Формы государства в буржуазных странах Латинской Америки. М., 1982.

7. Очерки парламентского права. М., 1993, с. 5.

8. Крутоголов М.А., Ковлер А.И. Парламентское право Франции/Очерки парламентского права. М., 1993, с. 87.

9. Олсон Д. Вступление в коллективное сочинение "Парламент - как он был задуман. /Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 1995, №2 (11), с. 25.

10. Думский вестник. 1994. № 1. С. 17-22.

11. Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. N 2 Ст. 74.

12. Крылова Н.С. Британский парламентаризм. / Очерки парламентского права. М., 1993, с. 22.