|
Лицензирование, представляющее
собой одну из форм государственного
надзора за хозяйственной деятельностью
юридических и физических лиц, призвано
обеспечить дополнительные гарантии
соответствия наиболее значимых видов
хозяйственной деятельности требованиям
соответствующих нормативных актов. Как
следует из преамбулы постановления
Правительства РФ от 24.12.94 № 1418 "О
лицензировании отдельных видов
деятельности", целью лицензирования
является "...обеспечение жизненно важных
интересов личности, общества и государства".
Единым документом,
устанавливающим правовые основы
лицензирования, в настоящее время является
Гражданский кодекс Российской Федерации (далее
по тексту - ГК РФ). Пункт 3 ст. 49 указанного
документа закрепляет, что перечень видов
деятельности, подлежащих лицензированию,
определяется законом. Как известно, под "законом"
в Гражданском кодексе понимается
исключительно нормативный акт, принятый
Государственной Думой Федерального
Собрания России с соблюдением
установленного порядка и подписанный
Президентом Российской Федерации. Отсюда
следуют два вывода:
- Президент Российской Федерации,
Правительство РФ и федеральные органы
исполнительной власти не вправе своими
нормативными актами устанавливать виды
хозяйственной деятельности, подлежащие
лицензированию;
- органы власти субъектов
Российской Федерации и органы местного
самоуправления никаких полномочий в
области лицензирования не имеют.
Единственным исключением из этого является
случай, когда федеральный законодатель
прямо делегирует им часть своих полномочий
в рассматриваемой сфере. В качестве примера
такого делегирования можно привести норму
ст. 6 Федерального закона от 22.11.95 № 171-ФЗ "О
государственном регулировании
производства и оборота этилового спирта и
алкогольной продукции", дающую органам
исполнительной власти субъектов Федерации
право лицензировать указанную
деятельность.
Важное положение, касающееся
лицензирования, содержится в ч. 2 ст. 4
Федерального закона от 21.10.94 № 52-ФЗ "О
введении в действие части первой
Гражданского кодекса Российской Федерации".
Оно определяет, что нормативные акты
Президента Российской Федерации и
Правительства РФ по вопросам, которые в
соответствии с ГК РФ могут регулироваться
только федеральными законами, продолжают
действовать впредь до принятия таких
законов. Следовательно, при определении
видов деятельности, подлежащих
лицензированию, в настоящее время следует
руководствоваться постановлением
Правительства РФ от 24.12.94 № 1418 "О
лицензировании отдельных видов
деятельности". Этот документ
устанавливает более восьмидесяти видов
деятельности, подлежащих лицензированию,
определяет органы лицензирования и порядок
его проведения. Указанное постановление
содержит важную норму, в соответствии с
которой лицензирующие органы и виды
деятельности, не указанные в этом документе,
не могут соответственно осуществлять
лицензирование и подвергаться
лицензированию. Следовательно, органы
власти субъектов Федерации не вправе
издавать нормативные акты, вводящие
лицензирование видов хозяйственной
деятельности, не указанных в
рассматриваемом постановлении.
В большинстве нормативных актов
в области лицензирования выдача лицензии
обусловлена уплатой различных платежей, в
том числе лицензионных сборов. Пункт 8
указанного постановления прямо
предусматривает взимание платы за
рассмотрение и выдачу лицензий. Конкретные
размеры такой платы) порядок ее исчисления
и внесения определяются Правительством
РФ, федеральными органами исполнительной
власти, органами исполнительной власти
субъектов Федерации. На практике нередко
возникают вопросы об определении
юридической природы и правовых оснований
взимания указанных платежей.
Под лицензионным сбором следует
понимать обязательный платеж в
государственный бюджет или
государственный внебюджетный фонд, уплата
которого служит основанием для выдачи
соответствующей лицензии. По своим
фактическим признакам он входит в группу
налоговых платежей, так как уплачивается в
силу установленной государством
обязанности и служит для обеспечения
платежеспособности органов публичной
власти. В этой связи следует не согласиться
с позицией А. В. Брызгалина относительно
понятия налоговых и неналоговых платежей,
который считает налоговыми платежами
только те, которые установлены налоговыми
законами, а иные принудительные платежи -
неналоговыми'. Такой подход отражает
систему государственных доходов лишь в
историческом и политическом аспекте, то
есть с точки зрения целесообразности.
Противоположный же подход основан на
принципе законности установления налогов и
сборов, определенном Конституцией. В
противном случае конституционная норма о
"законно установленных" налогах и
сборах потеряла бы всякий смысл.
В соответствии с Законом РФ от
27.12.91 №2118-1 "Об основах налоговой системы
в Российской Федерации" (далее по тексту -
Закон об основах налоговой системы), а также
решениями Конституционного Суда
Российской Федерации для установления и
введения налогов и сборов существует
специальная процедура. Для того, чтобы
считать ее соблюденной, необходима
реализация следующих требований:
- сбор должен быть установлен
федеральным законом, то есть указан, назван
в таком законе в качестве источника
доходной части бюджета, а также в этом
законе должны быть определены все элементы,
которые являются существенными для данного
сбора (плательщики, объект, ставка, срок
уплаты и др.);
- сбор должен быть введен в
действие соответствующим решением
компетентного органа, которым является
орган представительной власти Российской
Федерации, субъекта Федерации,
представительный орган местного
самоуправления. Данные требования были
сформулированы Конституционным
Судом Российской Федерации
исходя из буквы и духа российской
Конституции, а также принципов
функционирования демократического
правового государства.
Анализ практики установления и
введения лицензионных сборов в России
позволяет привести лишь один пример, когда
законодатель, устанавливая сбор, выполнил
все указанные требования. Такой сбор введен
Федеральным законом от 08.01.98 № 5-ФЗ "О
сборах за выдачу лицензий и право на
производство и оборот этилового спирта,
спирто-содержащей и алкогольной продукции",
причем принятию этого закона
предшествовали длительные споры между
государственными органами и
налогоплательщиками, разрешенные
впоследствии лишь Конституционным Судом
Российской Федерации. Все остальные
лицензионные сборы введены с нарушением
рассмотренной процедуры и поэтому, по
нашему мнению, в настоящее время взимаются
незаконно.
Интересным представляется также
вопрос о необходимости кодификации всех
налоговых платежей в Законе об основах
налоговой системы. Сам этот закон такого
предписания непосредственно не содержит.
Такой подход использовался
Конституционным Судом Российской
Федерации при вынесении решения по делу о
соответствии Конституции ст. II Закона РФ от
01.04.93 №4730-1 "О государственной границе
Российской Федерации"^ который
подтвердил право законодателя
устанавливать федеральный сбор, не
включенный в соответствующую статью Закона
об основах налоговой системы. Однако такую
практику трудно признать обоснованной, так
как кодификация всех налоговых платежей в
одном нормативном акте является важной
гарантией стабильности налоговой системы
государства и соблюдения баланса интересов
государства и налогоплательщиков. В
качестве подтверждения такой позиции можно
привести одновременное принятие
федерального налогового закона "О налоге
на покупку иностранных денежных знаков..."
и внесение соответствующих изменений в ст.
19 Закона об основах налоговой системы, а
также общее стремление государства к
введению в действие Налогового кодекса.
Таким образом, принятие законов о введении
федеральных сборов и одновременное
дополнение ст. 19 Закона об основах системы
следует признать необходимым.
Упомянутое постановление
Правительства РФ содержит еще одно
положение, представляющее интерес. Это
положение обязывает соискателей лицензии
уплатить не только сам лицензионный сбор,
но еще и сбор "за рассмотрение заявки".
Этот сбор не обременяет плательщиков, но
его существование принципиально интересно
с точки зрения защиты права собственности.
Относительно рассматриваемой проблемы
имеется прецедент Верховного Суда России.
Так, Суд признал незаконным установление
платы за оказание местным комитетом по
земельным ресурсам услуг по
землеустройству, мотивировав это тем, что
данная плата входит в группу налоговых
платежей, но соответствующая процедура,
предусмотренная для установления налога,
не соблюдена, в частности, взимание такой
платы не предусмотрено Законом РФ "Об
основах налоговой системы в Российской
Федерации"'. Такая позиция Верховного
Суда позволяет сделать вывод о том, что
любой платеж, взимаемый за оказание
государственным органом услуги,
осуществляемой в рамках выполнения
обязанностей, возложенных на него законом,
должен быть отнесен к группе налоговых
платежей.
Однако, анализируя природу
такого сбора, можно придти к выводу, что он
имеет иную сущность, чем сам лицензионный
или любой другой налоговый сбор. Последний
обязательно поступает в бюджет
соответствующего уровня, а сбор за
рассмотрение заявки - непосредственно в
собственность органа, осуществляющего
лицензирование. Этот платеж осуществляется
в силу установленной государством
обязанности, и основанием его взимания
является оказание соответствующим органом
исполнительной власти услуг по подготовке
и выдаче лицензии, то есть такой сбор
является платой за выполнение
лицензирующим органом публично-правовой
обязанности, возложенной на него
законодательством. Очевидно, что
гражданско-правового характера такой сбор
не носит, но и не служит цели обеспечения
платежеспособности органов публичной
власти, так как уплачивается
непосредственно в собственность
лицензирующего органа. Денежные средства,
поступающие от этого сбора, расходуются
обычно для обеспечения материальной базы
такого органа; их использование, в отличие
от налоговых платежей, не контролируется
органами представительной власти, так как
эти средства не включаются в бюджет
соответствующего уровня. Фактически этот
платеж является по своей природе
государственной пошлиной, так как
взимается за совершение государственным
органом в пользу плательщика определенных
действий.
Как было упомянуто выше,
лицензирование более восьмидесяти видов
хозяйственной деятельности закреплено на
федеральном уровне, органы власти
субъектов Федерации незаконно признают
лицензируемыми еще некоторые виды
хозяйственной деятельности, и за все виды
лицензирования взимаются рассмотренные
платежи, то есть указанные платежи
составляют на сегодняшний день
значительную долю доходной части
консолидированного бюджета, и эта доля с
каждым годом увеличивается. Однако почти
все лицензионные сборы взимаются не в
соответствии с законом. Таким образом,
практику взимания лицензионных сборов, а
также сборов "за рассмотрение заявки"
в настоящее время с позиции соблюдения
законности следует признать
неудовлетворительной.
Преодоление существующих
проблем возможно в ходе предстоящей
налоговой реформы. В данном случае может
быть использована уже существующая модель,
опробованная в соответствии с Федеральными
законами от 22.11.95 № 171-ФЗ "О
государственном регулировании
производства и оборота этилового спирта и
алкогольной продукции" и от 08.01.98 № 5-ФЗ
"О сборах за выдачу лицензий и право на
производство и оборот этилового спирта,
спиртосодержащей и алкогольной продукции".
Для соблюдения нормы гражданского
законодательства какой-либо вид
хозяйственной деятельности, подлежащей
лицензированию, должен быть прямо указан в
федеральном законе. В то же время закон,
определяющий общие принципы
налогообложения и сборов в Российской
Федерации, должен содержать положение,
позволяющее ввести соответствующий сбор.
После принятия закона о лицензировании
определенного вида хозяйственной
деятельности и обозначения в нем
соответствующего лицензионного сбора
должен быть принят уже налоговый закон,
устанавливающий этот лицензионный сбор.
Предлагаемый подход не исключает и
возможности введения лицензионных сборов
решениями органов субъектов Федерации. Для
соблюдения законного порядка федеральный
закон об установлении лицензионного сбора
должен прямо наделять органы власти
субъектов Федерации полномочиями по
определению всех существенных элементов
вводимого сбора путем принятия на
региональном уровне соответствующего
закона.
|
