On-Line Библиотека www.XServer.ru - учебники, книги, статьи, документация, нормативная литература.
       Главная         В избранное         Контакты        Карта сайта   
    Навигация XServer.ru






 

Поставка продукции для государственных нужд

Нина КЛЕЙН
ведущий научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ

Новый Гражданский кодекс закрепил принцип свободы договора, отражающий сущность рыночных отношений, для которых характерно свободное усмотрение субъектов гражданского права в решении вопроса, вступать ли в договорые отношения (заключать договор или не заключать), в выборе контракта, в определении условий договора. Однако договорая свобода не безгранична. Обеспечение государственных интересов, интересов общества требуют и государственного регулирования рыночных отношений. При этом отказ от административно-плановых методов вызвал потребность в новых экономических и правовых механизмах регулирования, к которым прежде всего относится антимонопольное регулирование, запрещающее злоупотребление доминирующим положением, ограничение конкуренции.

К новым методам регулирования следут отнести правовое регулирование поставок продукции для государственных нужд, устанавливающее условия и порядок выдачи государственных заказов на поставку такой продукции, определения потребностей в ней для государственных нужд, финансирования и стимулирования таких поставок.

Первый Закон Российской Федерации «О поставках продукции и товаров для государственных нужд» был принят 28 мая 1992 года. На его основе Правительство Российской Федерации издало ряд постановлений. Однако закон и иные правовые акты о поставках для государственных нужд не нашли широкого применения. Одной из причин их неэффективности было отсутствие четкого правового механизма.

Государственная Дума в ноябре-декабре 1994 года приняла новые федеральные законы о поставках для государственных нужд, отражающие особенности поставок в разных отраслях экономики. Наиболее общим из трех новых законов является федеральный закон «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» от 13 декабря 1994 года (Собрание законодательства Российской Федерации, 1994, № 35, ст. 3540). Закон определяет государственные нужды как потребности Российской федерации в продукции, необходимой для решения задач жизнеобеспечения, обороны и безопасности страны и для реализации федеральных целевых программ.

Понятие государственных нужд получило более четкое выражение при перечислении в нем целей поставки продукции для федеральных и региональных государственных нужд. К этим целям отнесены: создание и поддержание госрезерва; поддержание необходимого уровня обороноспособности страны; обеспечение экспортных поставок для выполнения международных обязательств; наконец, реализация федеральных и региональных целевых программ. Детальное регулирование поставок для создания и поддержания госрезерва нашло отражение в новом Федеральном законе «О государственном материальном резерве» от 29 декабря 1994 года (Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, № 1, ст. 3).

Значение этого Закона состоит прежде всего в том, что он впервые за последние 50 лет ввел договорную основу отношений органов исполнительной власти, осуществляющих управление государственным резервом, с хозяйствующими субъектами - поставщиками и покупателями. До последнего времени обязательства по поставкам в госрезерв возникали из административных актов, что пришло в противоречие с развивающимися рыночными отношениями. И, наконец, поставки продукции агропромышленного комплекса для государственных нужд урегулированы Федеральным законом от 2 декабря 1994 года «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд».

Все три закона, хотя и приняты одновременно, почти не связаны между собой. Термины, понятия, порядок заключения и исполнения контрактов (договоров) и ответственность за их нарушение существенно отличаются, хотя все законы имеют один предмет регулирования. Можно найти и много общего между ними. Все три закона в той или иной мере сохраняют методы планового регулирования и создают условия для вмешательства государственных органов в хозяйственную деятельность. При этом не учитываются организационно-правовые формы юридических лиц и вид собственности.

Достаточно жесткое правовое регулирование поставок продукции государственных и муниципальных предприятий, казенных заводов еще может найти какое-либо оправдание, чего нельзя.сказать в отношении хозяйственных обществ и товариществ частной собственности, в том числе и действующих в сельском хозяйстве. Так, Закон о поставках продукции для государственных нужд вводит государственное бронирование материальных ресурсов и установление специальных квот по обязательной продаже ресурсов (пункт 2, статья 4 Закона).

Законы о поставках продукции для государственных нужд и о государственном материальном резерве предполагают свободное волеизъявление поставщиков при заключении контрактов (договоров), устанавливая обязанность поставки и заключения договоров прежде всего для поставщиков, занимающих на рынке доминирующее положение. Закон о закупках и поставках сельскохозяйственной продукции не содержит прямой нормы об обязанности поставки и заключения договора. Но отсутствие обязательных, договоров только кажущееся, так как в соответствии со статьей 5 Закона государственные заказчики определяют объемы закупок и поставок по видам сельхозпродукции, сырья и продовольствия и сообщают товаропроизводителям (поставщикам) объемы закупок и поставок по видам сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия. Если учесть, что согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 13 марта 1995 г. «О мерах по реализации Федерального закона «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд» (Собрание законодательства РФ, 1995 г., № 19, ст. 1055) в качестве государственных заказчиков должны выступать федеральные государственные органы - соответствующие министерства и ведомства, на которые, кроме того, возложено обеспечение своевременного заключения договоров, то становится ясно, что Закон предполагает наличие обязанности заключить госконтракт всех тех, до кого доведены объемы поставок. Эта мысль находит подтверждение также в том, что в соответствии с пунктом 5 статьи 8 Закона споры, возникающие при заключении договоров, должны рассматриваться судами.

Все законы включают пункты о неустойке за нарушение обязательств по срокам поставок и срокам оплаты счетов. Этим нормам придан императивный характер.

К сожалению, законы не увязаны ни с первой частью Гражданского кодекса Российской федерации, который к моменту их утверждения уже был принят, ни с Основами гражданского законодательства 1991 года, нормы которых действуют в Российской Федерации до принятия второй части Гражданского кодекса, что снижает ценность принятых законов и затрудняет их использование.

Вторая часть Гражданского кодекса будет отведена регулированию отдельных видов обязательств, в том числе и такому важнейшему виду, как купля-продажа, разновидностью которой является поставка. . В этих условиях возникает вопрос о соотношении законов о поставках продукции для государственных нужд с основным гражданско-правовым законом - Гражданским кодексом и о целесообразности действия наряду с Гражданским кодексом этих самостоятельных законов. Содержание законов о поставках продукции для государственных нужд выходит за пределы гражданско-правового регулирования. В них включили нормы о стимулировании поставок для государственных нужд, о государственных органах, осуществляющих управление государственным резервом, об изучении и прогнозировании спроса на продукцию для государственных нужд, о федеральных государственных программах и ряд других, помимо норм о государственных контрактах (договорах) поставки продукции для государственных нужд. Поэтому представляется, что действие специальных законов об удовлетворении государственных нужд наряду с Гражданским кодексом оправданно.

Вместе с тем содержание ряда норм Закона о поставках для государственных нужд продукции агропромышленного комплекса является отступлением от концепции рыночных отношений, создает основания для вмешательства государственных органов в производственную деятельность предпринимателей, ограничивает действенность договоров. То же самое следует сказать об отдельных нормах Закона о поставках продукции для государственных нужд. Поэтому, видимо, ряд норм этих законов нуждаются в изменении.

Что же касается регулирования государственных контрактов и договоров на поставку продукции для государственных нужд, то их место в Гражданском кодексе. Включение общих норм о государственных контрактах (договорах) на поставку товаров для государственных нужд в Гражданский кодекс позволит увязать эти договоры с общим регулированием купли-продажи и поставки, преодолеть неоправданные различия в регулировании поставок, содержащиеся в анализируемых законах. Отдельные же особенности регулирования договорных отношений по поставкам продукции для государственных нужд могут сохраниться (с необходимыми изменениями) в действующих законах.

Одной из причин, тормозивших применение Закона о поставках продукции для государственных нужд 1992 года, послужило возложение обязанностей заключения государственных контрактов (договоров поставок) на министерства и ведомства, которые в силу своих полномочий и функций не являются участниками рынка, стороной отношений в хозяйственном обороте. Поэтому можно полагать, что в качестве государственных заказчиков будут выступать хозяйствующие организации. Вместе с тем при регулировании поставок продукции (товаров) для государственных нужд возможно использование государственных контрактов для организации заключения договоров поставки или контрактации (при поставках сельскохозяйственной продукции) непосредственными их исполнителями.

Применение термина «государственный контракт» для наименования договоров поставки, с одной стороны, подчеркивает особую значимость поставок продукции для государственных нужд, с другой, - участие государства в лице соответствующих органов в обеспечении исполнения обязательств по своевременной и безусловной оплате -государственного заказа. Правовой механизм государственного поручительства (гарантии) как средства обеспечения обязательств при поставках продукции для государственных нужд также требует правовой детализации в Гражданском кодексе.

Законы о поставках продукции для государственных нужд предусматривают размещение государственных заказов по конкурсу. Однако проведение конкурсов имеет смысл при привлекательности государственного заказа для поставщиков, что требует также более четкого правового регулирования стимулов, побуждающих принятие государственного заказа. В связи с этим возникает также вопрос о целесообразности использования императивных норм об ответственности за нарушение договорных обязательств при поставках продукции для государственных нужд. Представляется, что жесткие санкции (например, неустойки в размерено процентов Стоимости 'недопоставлен-ной продукции) могут негативно воздействовать на принятие поставщиками государственного заказа. Нормам о санкциях, если они сохранятся, во всяком случае следует придать значение примерных условий договора (статья 427 ГК РФ).

В разделе Гражданского кодекса, отведенном государственным контрактам на поставку продукции (товаров) для государственных нужд, по-видимому, в отличие от разделов о договорах поставки и контрактации следует урегулировать основания заключения государственных контрактов, особенности порядка заключения и исполнения государственных контрактов, обязанности государственного заказчика принять и оплатить изготовленную (выращенную) в соответствии с государственным заказом продукцию и ряд других моментов. При этом детальные общие нормы Гражданского кодекса о купле-продаже, поставках, контрактации будут применяться и к государственным контрактам (договорам) на поставку продукции для государственных нужд, если иное не-предусмотрено нормами раздела Кодекса о государственных контрактах (договорах) на поставку для государственных нужд и специальными законами.




Литература - Общие темы - Гражданское право