С. Мисихина

Правительство России внесло в Государственную думу РФ пакет проектов федеральных законов, призванных реформировать систему государственной социальной защиты населения Российской Федерации. Проанализируем один из них, а именно: проект закона о пособиях по временной нетрудоспособности (официальное название -федеральный закон "О внесении изменений и дополнений в статьи 239, 240 и 240 Кодекса законов о труде Российской Федерации") с точки зрения его эффективности.

Под эффективностью какого-либо элемента системы социальной защиты населения обычно понимается то, отвечает ли закон или льгота, описываемая сразу несколькими законами, интересам тех слоев и групп населения, для защиты которых они принимались. Если в результате действия закона социально-экономическое положение конкретной группы населения действительно улучшилось или по крайней мере не ухудшилось, то тогда оценивают степень эффективности его действия. Выводы о большей или меньшей эффективности какого-либо закона или льготы делаются на основе анализа того, какая часть средств, выделяемых на реализацию данного закона или льготы, доходит до защищаемой категории населения.

По действующему законодательству, пособие по временной нетрудоспособности (кроме случаев трудового увечья и профессионального заболевания, когда оно выдается в размере 100% заработка) выплачивается в размере:

- 60% заработка рабочим и служащим, имеющим непрерывный трудовой стаж до 5 лет;

- 80% заработка рабочим и служащим, имеющим непрерывный трудовой стаж от 5 до 8 лет, рабочим и служащим из числа круглых сирот, не достигшим 21 года и имеющим непрерывный трудовой стаж до 5 лет;

- 100% заработка рабочим и служащим, имеющим непрерывный трудовой стаж 8 и более лет, рабочим и служащим, имеющим на своем иждивении трех и более детей, не достигших 16 (учащиеся -18) лет, и в зависимости от других обстоятельств (ранение, лучевая болезнь и т.д.).

Таким образом, размер пособия по временной нетрудоспособности зависит главным образом от продолжительности непрерывного трудового стажа. Но в условиях переходной экономики с обострением проблемы безработицы учет его продолжительности для исчисления пособий по временной нетрудоспособности утратил свое значение в качестве средства закрепления кадров и приводит к ущемлению прав граждан: вынужденные уйти с предприятий не могут сразу найти новую работу и прерывают свой трудовой стаж. В этом случае пособие по временной нетрудоспособности у них начинает исчисляться исходя из 60% заработка и только через 8 лет оно опять достигнет 100%. Человек, потерявший работу и не имеющий возможности найти новую в течение месяца, должен будет вновь "зарабатывать" право на получение пособия по временной нетрудоспособности в полном объеме. Болезнь для него надолго становится очень дорогим "удовольствием", уменьшающим семейный доход.

Могут возразить: болеть будет невыгодно, и население перестанет получать "липовые" больничные листы и незаконно пользоваться льготами. Но люди должны быть защищены на время болезни пособием по временной нетрудоспособности. Решить проблему выдачи больничных листов не по показаниям можно более цивилизованным способом: например, ограничить размер пособия по временной нетрудоспособности на первые дни болезни, как это делается во многих развитых странах, ведь чем меньше срок, на который нужен больничный лист, тем легче врач его дает. Чем дольше срок, тем сложнее становится процедура оформления больничного. Следовательно, предположив, что максимальное число больничных листов не по показаниям выдается на незначительные сроки, можно уменьшить размер пособия на первые дни болезни. При долгой же болезни пособие по временной нетрудоспособности будет максимальным. Такой подход к определению размера пособия, когда он зависит от вида нетрудоспособности и ее продолжительности, отвечал бы страховым принципам.

Кто же может сейчас позволить себе болеть, получая пособие по временной нетрудоспособности? Ответы на этот и другие вопросы, поставленные в настоящей статье, получены на основе обработки данных седьмого раунда Российского мониторинга экономического положения и здоровья населения - РМЭЗ, проводившегося в сентябре - декабре 1996 г. Институтом социологии РАН, Институтом питания РАМН и компанией Paragon Research International, и данных Госкомстата России.

РМЭЭ (RLMS - Russian Longitudinal Monitoring Survey) - обследование, которое было начато в 1992 г. и продолжается до настоящего времени: первый его этап состоял из четырех раундов ("волн"), охвативших период с июня 1992 г. по февраль 1994 г., когда было опрошено более 18 тыс. человек, входивших в 6 тыс. домашних хозяйств; второй - из трех раундов, проводившихся с ноября 1994 г. по декабрь 1996 г., на вопросы ответили более 10 тыс. человек из почти 4 тыс. домашних хозяйств.

РМЭЗ обладает тремя достоинствами. Во-первых, как и обследование семейных бюджетов Госкомстата России, РМЭЗ обеспечивает репрезентативность на общенациональном уровне, что подтверждается сопоставимостью их данных по целому ряду параметров. Во-вторых, в отличие от других обследований данные РМЭЗ общедоступны. В-третьих, они представляют собой ответы на более чем 3000 вопросов, касающихся доходов, расходов, здоровья членов домохозяйства и многих других сторон экономического положения и здоровья населения, причем данные собраны как на индивидуальной основе (при опросе членов домашних хозяйств), так и на основе домохозяйства (опрашивался его глава). Появляется возможность обобщать данные индивидуальных вопросников, сравнивать их с данными вопросников домашних хозяйств, получая необходимые для исследования переменные.

Обработка данных. В индивидуальных файлах и файлах домашних хозяйств были отобраны переменные, описывающие доходы членов домашних хозяйств. В их число вошли заработная плата и другие доходы по месту работы в денежной и натуральной формах, предпринимательский доход, доход от индивидуальной трудовой деятельности, пенсии, стипендии, пособия на детей и по безработице, субсидии и льготы по оплате жилья, дотации на топливо, использование сбережений, продажа валюты и драгоценностей, займы и доход от возврата долгов, алименты, частные трансферты в денежной и натуральной формах, доходы от вложения капитала и от сдачи в аренду и продажи имущества, выплаты по страховкам. Была учтена и оценена в денежном выражении продукция, произведенная в личном подсобном хозяйстве. Для этого использовались данные ценового обследования в рамках РМЭЗ и Госкомстата России. Данные индивидуальных файлов были агрегированы и включены в доходы домохозяйств.

В случае если респонденты не отвечали на вопрос о размере доходов, программа обработки заменяла отсутствующее значение нулем. Нулевые доходы некоторых домохозяйств за месяц уточнялись путем учета потребления продукции, произведенной в личном подсобном хозяйстве, использования сбережений домашних хозяйств, займов и т.п., а также размеров задолженности предприятий и организаций по ньгп-лаге участникам обследования заработной платы и других доходов.

Помесячные данные о доходах не дефлировались, так как основная масса интервью - 77% - была проведена в течение одного месяца.

Были уточнены размер и половозрастная структура домохозяйств с целью определения прожиточного минимума домохозяйства на базе данных Госкомстата России о прожиточном минимуме ребенка, взрослого и пенсионера в отдельном регионе на определенный месяц.

Переменная, описывающая размер пособия по временной нетрудоспособности в соответствии с существующим законодательством, была получена на основе анализа данных о продолжительности болезни, стаже работы на предприятии, количестве детей в домашнем хозяйстве, размере заработка. Пособие по временной нетрудоспособности включалось в доход домохозяйства.

Переменная "размер пособия по временной нетрудоспособности в результате принятия законопроекта "О внесении изменений и дополнений в статьи 239, 240 и 240' Кодекса законов о труде Российской Федерации" строилась с учетом статей закона. В соответствии с ней была создана новая переменная доходов домашнего хозяйства.

Результаты исследования. Если все домохозяйства разделить на десять групп - децилей по уровню дохода на душу населения (в первом дециле - самые низкие доходы, в десятом - самые высокие), то окажется, что чем состоятельнее домохозяйство, тем чаще его члены могут позволить себе брать больничный лист (см. табл. 1). Конечно, дело не в том, что члены более состоятельных домохозяйств чаще болеют, а в том, что члены домохозяйств с самыми низкими доходами стараются как можно реже брать больничный лист, чтобы не уменьшать свой доход. Низкая доля домохозяйств, получавших пособия по временной нетрудоспособности, среди наименее обеспеченных домохозяйств, видимо, объясняется еще и тем, что в конце 1996 г. обострилась проблема задолженности по заработной плате, что вело к росту задолженности по выплате пособия по временной нетрудоспособности: члены семей наименее обеспеченных домохозяйств работают на предприятиях, находящихся в более сложном финансовом положении, что не позволяет последним своевременно выплачивать своим сотрудникам как заработную плату, так и пособие по временной нетрудоспособности.

Распределение среднедневного размера пособия по временной нетрудоспособности соответствует распределению дохода на душу населения: первый возрастает от низших децилей к высшим (см. табл. 2). Это и неудивительно - размер пособия прямо зависит от заработка и ничем, кроме его величины, не ограничен. В результате при едином тарифе взносов по социальному страхованию в более выгодном положении оказываются работники с высокими заработками.

Проектом федерального закона "О внесении изменений и дополнений в статьи 239, 240 и 240 Кодекса законов о труде Российской Федерации" предлагается ввести новые условия обеспечения пособиями по временной нетрудоспособности. В целом предлагаемые изменения сводятся к следующему.

1. Новый порядок начисления пособия по временной нетрудоспособности:

- 60% среднего заработка за первых три календарных дня;

- 80% среднего заработка за период от 4 до 10 календарных дней;

- 100% среднего заработка за последующие дни. 2. Сохранение 100-процентной оплаты с первого дня нетрудоспособности для работающих, получающих заработную плату меньше пяти минимальных размеров оплаты труда.

2. Размер дневного пособия за первые 10 дней не может быть меньше размера пособия, исчисленного исходя из пятикратного размера минимальной оплаты труда.

3. Ограничение максимального размера пособия по временной нетрудоспособности за полный календарный месяц 20-кратным минимальным размером оплаты труда.

Рассмотрим сначала последствия принятия каждого из предлагаемых изменений отдельно, а затем проанализируем их общий эффект.

В результате перехода к новому порядку начисления пособий по временной нетрудоспособности (при этом сохраняется право на получение пособия в размере 100-процентного заработка за весь период нетрудоспособности теми, кто раньше имел эту льготу) среднедневной размер пособия уменьшится на 20,35%, причем основное бремя уменьшения ляжет на домохозяйства с наиболее высоким уровнем дохода. Так, например, в первом дециле (с самыми низкими доходами) уменьшение среднедневного пособия составит 8,67%, а в десятом (с самыми высокими) - 25,53%.

Столь существенное уменьшение размера пособия по временной нетрудоспособности приведет на практике к крайне небольшому изменению среднего дохода домохозяйства. В среднем по Российской Федерации он уменьшится только на 1,57%.

Сохранение 100-процентной оплаты с первого дня нетрудоспособности для работающих, заработная плата которых не превышает пяти минимальных размеров оплаты труда, затронет 0,32% домохозяйств и приведет к увеличению их среднедневного пособия на 32,12%, среднего дохода домохозяйства - на 0,93% и повышению отношения дохода домохозяйства к его прожиточному минимуму с 1,51 к 1 до 1,53 к 1. В менее состоятельных домохозяйствах (с доходом ниже прожиточного минимума) средний доход увеличится на 3,2%, в более состоятельных (с доходом от одного до двух прожиточных минимумов) - на 1,4%, в самых состоятельных (с доходом свыше двух прожиточных минимумов) - на 0,5%.

Установление минимального размера пособия за первые 10 дней на уровне размера пособия, исчисленного исходя из пятикратного размера минимальной оплаты труда, приведет к тому, что улучшится материальное положение 0,7% домохозяйств, доход которых в среднем увеличится на 0,8%. В большей степени это коснется малообеспеченных домохозяйств: в менее состоятельных домохозяйствах (с доходом ниже прожиточного минимума) доход возрастет на 3,6%, в более состоятельных (с доходом от одного до двух прожиточных минимумов) - на 1,5%, в самых состоятельных (с доходом свыше двух прожиточных минимумов) - на 0,6%.

Положительные результаты введения этой меры и сохранения 100-процентной оплаты больничного листа с первого дня нетрудоспособности для работающих, заработная плата которых не превышает пяти минимальных размеров оплаты труда, особенно важны с точки зрения необходимости предоставления государственной социальной помощи домохозяйствам, доходы которых ниже прожиточного минимума. Рост доходов этих домохозяйств обусловит уменьшение требующейся им государственной помощи.

Две последние меры могут привести к росту числа обращений за больничным листом и пособием по временной нетрудоспособности членов менее обеспеченных домохозяйств. В настоящее время доля наименее обеспеченных домохозяйств, пользующихся пособием по временной нетрудоспособности, крайне низка.

Ограничение максимального размера пособия по временной нетрудоспособности за полный календарный месяц 20-кратным минимальным размером оплаты труда (с учетом региональных коэффициентов) затронет только самые состоятельные домохозяйства: 0,27% домохозяйств восьмого дециля и 1,34% домохозяйств десятого дециля, или в среднем 0,16% домохозяйств. Доход этих домохозяйств сократится в среднем на 5,27% при уменьшении среднедневного пособия по временной нетрудоспособности на 36,04%. Отношение дохода к прожиточному минимуму в домохозяйствах восьмого дециля снизится с 1,72 до 1,63, а в домохозяйствах десятого дециля - с 4,87 до 4,64.

Каковы же будут общие результаты принятия новой редакции статьи 239, предусмотренной рассматриваемым проектом федерального закона? Среднедневной размер пособия уменьшится на 22%, что приведет к снижению дохода домохозяйств в среднем на 1,7% и отношения дохода домохозяйства к прожиточному минимуму с 1,98 до 1,95.

Для малообеспеченных слоев населения при сокращении дохода из-за перехода к новому порядку начисления пособий по временной нетрудоспособности данную проблему можно было бы решить за счет государственной социальной помощи: домохозяйство, чей доход ниже прожиточного минимума, имело бы право на нее. Было бы целесообразно рассмотреть возможность получения домохозяйством с доходом ниже прожиточного минимума государственной социальной помощи и в тех случаях, когда размер пособия по временной нетрудоспособности после принятия законопроекта не уменьшится. В домохозяйствах первых четырех децилей отношение дохода к прожиточному минимуму и при новом порядке начисления и выплаты пособий по временной нетрудоспособности останется меньше единицы. Таким образом, эти домохозяйства имели бы право претендовать на получение государственной социальной помощи. У всех остальных домохозяйств средний размер дохода окажется больше прожиточного минимума. Следовательно, в дополнительной помощи они не нуждаются. Этот вывод подтверждает и тот факт, что среднее по домохозяйствам верхних (пятом-десятом) децилей уменьшение дохода колеблется в пределах 0,5 - 2,4%.

Итак, в результате принятия статьи 239 федерального закона "О внесении изменений и дополнений в статьи 239, 240 и 240' Кодекса законов о труде Российской Федерации" произойдет ряд изменений:

- размер пособия по временной нетрудоспособности будет зависеть от вида нетрудоспособности и ее продолжительности, что соответствует страховым принципам назначения пособия по временной нетрудоспособности;

- в домохозяйствах с доходом ниже прожиточного минимума среднедневное пособие по временной нетрудоспособности) средний доход и отношение среднего дохода к прожиточному минимуму либо не изменятся, либо увеличатся;

- новый порядок предоставления пособий по временной нетрудоспособности может способствовать росту доли домохозяйств с доходом ниже прожиточного минимума, обращающихся за пособием по временной нетрудоспособности;

- уменьшение пособий в основном затронет наиболее обеспеченные домохозяйства, причем среднее уменьшение дохода домохозяйства не превысит 2,4%.

Таким образом, предлагаемые изменения в статье 239 Кодекса законов о труде Российской Федерации позволяют получить существенную экономию бюджетных средств, перейти к страховым принципам начисления пособий по временной нетрудоспособности и при этом не нанести ущерба домохозяйствам с наиболее низким уровнем доходов.

Результаты проведенного исследования социально-экономической эффективности действующего и предлагаемого законов о порядке начисления и выплаты пособий по временной нетрудоспособности во многом совпадают с оценкой известных западных экономистов -специалистов в области социальной политики. Так, С. Эстрин и Н. Барр, сотрудники Лондонской школы экономики, отмечают, что существующая система пособий по временной нетрудоспособности в Российской Федерации и других странах с переходной экономикой, являясь неэффективной, создает негативные стимулы для трудовой деятельности, что проявляется в возникновении тенденции брать больничные листы на длительный срок и не по показаниям^ В качестве одной из мер по поддержанию макроэкономического равновесия и совершенствованию системы начисления и выплаты пособий по временной нетрудоспособности Н. Барр предлагает введение системы выплаты пособий, когда размер пособия будет зависеть от срока и вида нетрудоспособности^. При этом он поддерживает более радикальный по сравнению с рассматриваемым в настоящей работе законопроектом вариант, при котором на самих работниках лежит материальная ответственность за некоторый начальный период (от одного до трех дней) невыхода на работу по причинам, связанным со здоровьем: при сроке заболевания от двух до четырех недель часть отпуска по болезни оплачивает работодатель; для оплаты пособий по временной нетрудоспособности лицам, болеющим более четырех недель, используются средства Фонда социального страхования.

Подобный порядок начисления пособий существует во многих развитых странах. Во Франции, Великобритании, США (в тех штатах, где есть обязательное страхование, дающее право на получение такого пособия) первые дни болезни совсем не оплачиваются. Размеры пособий по временной нетрудоспособности редко достигают 100% заработка: во Франции они составляют 50% заработка, в США - 50-67, в Швеции - 90% (но выплачивается пособие только в случае более чем 50-процентной утраты трудоспособности).

Предлагаемый законопроектом порядок начисления и выплаты пособий по временной нетрудоспособности, являясь шагом вперед на пути создания системы, основанной на страховых принципах, будет означать большую степень социальной защищенности работников в Российской Федерации по сравнению с их положением во многих развитых странах.