А. ГОЛУБ
доктор экономических наук, профессор ГУ-ВШЭ
А. МАРКАНДИЯ
доктор экономических наук, профессор Университета БАТ (Великобритания)
Е. СТРУКОВА
кандидат экономических наук, старший научный сотрудник КЕПС РАН

Природоэксплуатирующий сектор занимает одно из центральных мест в экономике России (25-30% ВНП). В то же время его доля в доходах консолидированного бюджета РФ составляет лишь 7-8%. Остальная рента присваивается различными агентами технологической и трансакционной цепочек, по которым распределяется продукция минерально-сырьевого комплекса. В 1993 г. был осуществлен ряд мер, обеспечивающих увеличение поступлений в бюджет. Тем не менее их доля не превысила 15% его объема.

В 1994 и 1995 гг. кардинального улучшения также не произошло. Оценивая существующий в настоящее время потенциал налоговой системы, приходится констатировать, что максимально возможный уровень поступлений доходов от эксплуатации природных ресурсов, обеспечиваемый налоговой системой в целом (включая прямые и косвенные налоги), вряд ли превышает 20%. Ясно, что доля доходов от эксплуатации минерально-сырьевого сектора в приходной части бюджета должна быть увеличена. Но для этого необходима общая реформа налоговой системы.

В настоящее время налоговая политика носит чисто фискальный характер и направлена только на пополнение бюджета. Система налогов в России является трехуровневой и состоит из федеральных, областных, включая республики РФ, и городских (местных) налогов. В общей сложности существует около сорока различных налогов.

Основы современной системы налогов в минерально-сырьевом секторе были заложены в ряде законов и подзаконных актов, принятых в 1991-1995 гг. К важнейшим прямым платежам за пользование ресурсами, применявшимся в 1992-1997 гг., относятся: плата за право пользования недрами; отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы; сбор за выдачу лицензий; акцизные сборы; отчисления в фонды ценового регулирования.

К ресурсным платежам относятся плата за пользование недрами, водными ресурсами, лесом, землей и др. Наиболее значительной является плата за пользование недрами, которая взимается по ставке от 6 до 16% стоимости продукции. Уровень ставки определяется при заключении лицензионного контракта организацией, выдающей лицензию, и зависит от доступности и объема ресурсов, рентабельности месторождения. Возможно предоставление скидки на истощение недр.

Платежи на воспроизводство природных ресурсов. В основном здесь речь идет об отчислениях на воспроизводство минерально-сырьевой базы, поскольку плата на воспроизводство леса отменена. Эти отчисления устанавливаются в размере 10% стоимости продукции по внутренним оптовым ценам. Весьма показательно, что они не взимаются (или взимаются частично) с недропользователей, выкупивших геологическую информацию у государственного лицензионного органа или организаций, ведущих самостоятельную геологическую разведку на выделенном участке, что лишний раз свидетельствует о "качестве" современной российской налоговой политики.

Отчисления в фонд ценового регулирования были предназначены для изъятия части прибыли у нефтедобытчиков. Они введены в 1992 г. и составляли 30 руб. за 1 т нефти при цене нефти 5000 руб. за 1 т, то есть 0,6% цены. Подобные отчисления отменены в 1993 г.

Прямые налоги на использование природных ресурсов составляют незначительную долю в российском бюджете, поэтому в практике нашей страны существует развитый механизм косвенного изъятия рентных доходов. К таким налогам относятся акцизы, НДС, экспортные пошлины, налог на прибыль и др. Но, конечно, наибольший интерес представляют акцизы на нефть, газ и моторное топливо.

Величина акцизов и способ их взимания постоянно меняются. Так, в 1992 г. был установлен единый для всех акциз на нефть, равный 900 руб./т, или 18°о цены нефти. Потом он стал исчисляться в относительном выражении (в процентах к цене). В 1993 г. ставки акциза на нефть равнялись 24%. Затем его дифференцировали по бассейнам. Акциз на газ составлял 15%, а на уголь - 55%. С апреля 1994 г. акциз на нефть опять стал взиматься в рублях на 1 т реализованного сырья. В апреле 1994 г. он составлял 14750 руб./т, в апреле 1995 г. - 39200 руб./т. Эта величина индексируется по биржевому курсу доллара. Кроме того, значение акциза поставлено в зависимость от размеров экспортной пошлины: акциз должен быть увеличен на 3400 руб. при снижении пошлины на 1 ЭКЮ.

Основа экспортного потенциала России - природные ресурсы и продукты их переработки. Практически 100% экспортной пошлины, полученной от первичных ресурсов, может быть отнесено на природные ресурсы. Что касается продуктов их переработки, то часть экспортной пошлины отражает доход от использования дешевой российской рабочей силы.

Кроме экспортной и импортной пошлин, в России практикуется взимание налогов на внешнеэкономическую деятельность. Имеющиеся данные не позволяют выделить в составе этих доходов те, которые приходятся на долю природного сектора, так как существенную роль здесь играют доходы от налогов на импорт.

Часть НДС формируется на основе доходов от применения низкооплачиваемой рабочей силы. Другая же часть - доход от природных ресурсов, то есть рента. Для более точного подсчета ренты, взимаемой в виде НДС, необходимо анализировать налоговые поступления по всей цепочке, поскольку использование дешевого сырья в обрабатывающей промышленности позволяет перераспределять рентные доходы, то есть часть из них взимается в виде НДС.

Налог на прибыль наибольшее значение имеет в газовой отрасли. Например, РАО "Газпром" получает монопольную прибыль, но ее размеры из-за закрытости организации можно оценить лишь весьма приблизительно. Кроме того, далеко не вся получаемая им прибыль подпадает под налогообложение. Что касается других отраслей, связанных с эксплуатацией природных ресурсов, то там прибыль либо незначительна, либо ее нет вообще.

В зарубежных странах доходы от эксплуатации природных ресурсов, как правило, изымаются через систему налогов, ориентированных на изъятие ренты у пользователя природных ресурсов. В государствах, богатых естественными ресурсами, практикуются такие налоги, как роялти, налог суверена tax, специальные налоги на прибыль добывающих компаний, дифференцированные рентные платежи, земельный налог и т.д. Кроме того, доходы от эксплуатации природных ресурсов могут перераспределяться на основе договоров о разделе продукции и другими способами. В таблице 2 приведены наиболее распространенные налоги, а в качестве примера указаны страны, где они применяются.

Опыт многих государств показывает, что механизмы взимания налогов достаточно разнообразны. С учетом специфических особенностей России нами могут быть заимствованы различные элементы налоговых систем, применяемых в странах с развитой рыночной экономикой, или неналоговые методы изъятия рентных доходов (например, договора о разделе продукции), используемые в странах с формирующимися рыночными отношениями.

Таблица Существующие в природоэксплуатирующих секторах налоги различного назначения

Анализ зарубежных налоговых инструментов показывает, что существует два основных типа платежей. Во-первых, платежи за природные ресурсы, предназначенные для перераспределения (изъятия) ренты, возникающей у пользователей природных ресурсов в процессе их эксплуатации. При их определении исходят из величины рентного дохода и ориентируются на ту его долго, которая должна быть изъята у пользователя природного объекта. Во-вторых, платежи, направленные на поддержание существующей системы управления природопользованием. Они являются инструментом сбора средств, необходимых для покрытия административных расходов по контролю за эксплуатацией природных ресурсов и некоторых инфраструктурных затрат (всевозможные лицензионные сборы и т.п.). Дополнительные платежи взимаются за услуги, связанные с оценкой природных ресурсов (лабораторный анализ, геологические и топографические исследования территорий, регистрация и сертификация документов и т.д.). Эти платежи идут не в общий, а в специальный фонд, предназначенный для улучшения качества соответствующих услуг.

Как уже отмечалось, при перераспределении ренты в зарубежной практике предпочтение отдается налогам, взимаемым непосредственно с пользователей природных ресурсов, то есть прямым способом. Однако существуют и косвенные налоги, посредством которых изымается избыточный доход, полученный за счет перераспределения ренты с потребителей природного сырья.

К наиболее важным прямым налогам на природные ресурсы относятся следующие.

Арендная плата (или земельная рента), налог на доступ к природному ресурсу, налог на добычу и разведку и т.п. - это плата за право пользования природными ресурсами. Она рассчитывается на единицу арендованной территории. Подобный налог стимулирует геологоразведочные и эксплуатационные работы. Однако понятно, что цель налога - предотвращение спекуляций и сверхинтенсивной эксплуатации природных ресурсов, а не сбор средств в государственную казну. Это достигается путем получения дифференциальной ренты или налога с доходов. Арендная плата устанавливается на номинальном уровне на первые годы эксплуатации природного ресурса, но затем постепенно увеличивается с тем, чтобы побудить арендатора развивать свое производство.

Роялти - это платеж государству за право использовать истощаемый природный ресурс. Он рассчитывается исходя из валовой выручки производителя, а не его чистой прибыли. Ясно, что в данном случае необходима оценка природного ресурса. Ее можно проводить на основе оценки производительности природного объекта или максимальной продажной цены его продукции на местном рынке. При отсутствии такового следует ориентироваться на цены конечной продажи за вычетом расходов на перевозку, обработку и т.д. При привлечении компаний-операторов или долевом участии в эксплуатации природного ресурса размер платежа определяется в соответствии с согласованным уровнем чистого дохода, замещая все другие налоги.

Под бонусами в сфере природопользования подразумевается единовременно уплачиваемая сумма при конкурсном распределении прав на эксплуатацию природных объектов. Ее величина прямо пропорциональна степени их привлекательности. Иногда они принимают форму постоянных ежегодных платежей государству.

К другим налогам относятся налоги на недвижимость, на капитал и подоходные налоги, уплачиваемые занятыми на природоэкс-плуатирующих предприятиях.

Система платежей за природные ресурсы может обеспечивать либо изъятие доходов рентного происхождения с целью передачи их от пользователя к собственнику, либо так называемую административную плату, то есть покрытие расходов на контроль за использованием природных ресурсов, оформление их передачи собственнику и т.д. В первом случае речь идет о налогах на природные ресурсы, а во втором, -о плате за предоставление лицензии или налоге на недвижимость.

Наряду с налоговыми на практике используются и неналоговые методы изъятия доходов. Прежде всего это договор о разделе продукции между государством в лице государственной компании и заинтересованной компанией-подрядчиком использования минерально-сырьевых ресурсов.

В отличие от приведенной выше универсальной схемы распределения доходов договор о разделе продукции заключается при смене субъекта пользования недрами, то есть когда осваивается новое месторождение или когда нынешние владельцы не в состоянии его эффективно эксплуатировать и требуется привлечение внешних инвесторов. Основными элементами данной схемы являются:

- погашение издержек фирмы, формирование ее прибыли. Расчеты с принимающей стороной производятся поставками продукции;

- контрактор полностью финансирует поисково-разведочные работы, обустройство и эксплуатацию открытых месторождений;

- оставшаяся после компенсации издержек продукция подлежит распределению между компанией-подрядчиком и государством-собственником недр;

- принадлежащая контрактору продукция подлежит налогообложению (общие налоги);

- платежи типа роялти и ренты, как правило, отсутствуют, но взимается налог суверена.

Итак, в федеративном государстве в основе прямых налогов на природные ресурсы лежит дифференциальная рента, возникающая в процессе их эксплуатации. Система рентных доходов подразумевает, что последние распределяются как между пользователем природных ресурсов и их собственником, так и между различными уровнями государственой иерархии. В то же время вполне возможна договоренность о разделе дохода от эксплуатации природных ресурсов, находящихся в федеральной собственности. Кроме того, субъект федерации может ввести свои налоги, косвенным образом перераспределяющие часть рентного дохода в его пользу.

Исходя из сказанного можно отметить, что существуют следующие типы налогов и формы распределения собираемых с их помощью доходов:

- федеральные налоги на ресурсы, находящиеся в федеральной собственности, включающие федеральные налоги, целиком поступающие в федеральный бюджет, а также федеральные налоги, поступления от которых делятся в определенной пропорции между государственным бюджетом и бюджетом субъекта федерации;

- налоги субъекта федерации, устанавливаемые на природные ресурсы, находящиеся в его собственности;

- налоги субъекта федерации на право разрабатывать природные ресурсы) находящиеся на его территории (налоги суверена); - муниципальные налоги (на собственность). Приведенные выше типы налогов на природные ресурсы могут) по нашему мнению, применяться и в российской практике. Конечно, установление такой системы приведет к повышению налогов на природные ресурсы. Однако надо иметь в виду, что существуют пределы их роста, определяемые: возможностью индуцирования рентных доходов и их аккумуляции у пользователя (необходимо учитывать ограничения на рост цен и кризис неплатежей, а также желание поддерживать внутренние цены на сырьевые ресурсы на уровне ниже мировых, чтобы предоставлять потребителям косвенные субсидии); масштабами косвенного изъятия рентных доходов (преобладание в российской экономике налогов на обрабатывающие отрасли); размерами неналогового прямого изъятия рентных доходов (договора о разделе продукции).

С теоретической точки зрения ренту лучше всего изымать в той сфере, где она создается. Известно, что для образования ренты необходимы действие природного фактора, приводящего к возникновению дифференциальных затрат, и наличие рынка, где на однотипный товар, произведенный с различными затратами, складывается единая цена. В экономике переходного типа достаточно сложно определить, где именно сформировался рынок и каким образом рентный доход концентрируется в отдельных звеньях системы.

Сырая древесина (круглый лес) может использоваться для производства деловой древесины, в целлюлозно-бумажной промышленности, поступать на экспорт, реализовываться на бирже. В переходной экономике на каждом из этих рынков могут сложиться свои цены на используемое сырье. Несовпадение цен будет означать различную степень концентрации ренты у производителя сырой древесины (первого в технологической цепочке), В ряде случаев он вообще не получает ренты. Соответственно она сконцентрируется в другом звене цепочки. Но чем длиннее цепочка, тем больше вероятность ее использования для покрытия нерациональных затрат входящих в нее организаций. Сказанное можно интерпретировать математически. Так, если рента равна R, то справедливо следующее равенство: R == D-Z, где D - доход от реализации конечного продукта: Z - затраты всех звеньев цепочки, обеспечивающей производство и реализацию данного продукта.

С теоретической точки зрения доход R (в расчете на 1 куб. м древесины одного типа, заготавливаемой в одном и том же регионе) должен быть одинаков. Однако в переходной экономике дело обстоит несколько иначе.

Во-первых, трансакционные цепочки вследствие действия инфраструктурных факторов, специфики законодательства, установившихся связей и других причин еще до выхода на рынок оказываются более длинными, чем это обусловлено технологической необходимостью. Поставщик и потребитель "привязываются" друг к другу, лишаясь возможности свободного выхода на рынок.

Во-вторых, каждое последующее звено трансакционной цепоч ки старается присвоить побольше ренты. Теоретически это допустимо, если все звенья цепочки находятся в сфере влияния государства. Но часть ренты может непосредственно "оседать" за рубежом  и тогда она становится недоступной для налоговой системы. В таком а случае трудно оценить, где и сколько ренты сконцентрировалось, и предложить разумные подходы к ее изъятию.

В-третьих, зная специфику российской воспроизводственной структуры и учитывая особенности нынешнего периода, можно утверждать, что каждый агент цепочки будет стараться использовать часть ренты на покрытие своих нерациональных затрат.

В-четвертых, в переходной экономике из-за неплатежей потребителей, необязательности поставщиков и посредников чрезвычайно высоки трансакционные издержки. Об их величине можно судить по некоторым косвенным показателям. Например, известно, что ряд российских деревообрабатывающих предприятий предпочитает закупать сырье за рубежом, хотя биржевые цены на аналогичную продукцию на внутреннем рынке ниже. Разницу цен можно с определенной степенью точности отнести на величину трансакционных издержек.

Тогда рентные доходы в лесном комплексе могут быть оценены по формуле;

RR = D," - Z,° - Z, + D;° - Z^ - Z;... D„° - Z„° - Z„ - У, (1)

где: RR - реальные рентные доходы; D," - валовой доход i-то элемента технологической цепочки; 7.° - нормальные (оптимальные) издержки 1-го элемента технологической цепочки; Z, - дополнительные издержки 1-го элемента технологической цепочки, вызванные нерациональным использованием ресурсов, стремлением поддержать занятость и другими факторами, связанными со спецификой переходной экономики: 17 - трансакционные издержки. Надо отметить, что в (1) предполагается отсутствие доходов, которые концентрируются за рубежом.

Таким образом, рента, получаемая каждым из звеньев R„ определяется по формуле: R.=D,"~Z,". (2)

В принципе величина R, может быть получена при использовании механизма прямого изъятия рентных доходов. Если же применя-) ется механизм косвенного изъятия, то ему доступна только величина RR„ определяемая по формуле:

RR; = D," - Z," - Z, - A,Z„ (3) где А; - доля трансакционных издержек, приходящихся на 1-е звено.

Радикальным способом реформирования системы платежей за пользование ресурсами было бы введение платежа, близкого по величине к рентным доходам и взимаемого с первого участника цепочки, то есть с заготовителя древесины. Тогда его платеж Р должен определяться по формуле:

Р = D,« - Z," + D;° - Z^ +...+D„° - Z," - zt.. (4)

В данном случае каждое последующее звено цепочки, с одной стороны, будет покупать продукцию по предыдущей предельной цене, а с другой - будет ограничено в повышении собственной цены, поскольку любое ее увеличение сверх уровня, покрывающего издержки и нормальную прибыль, станет неприемлемым для покупателя. В результате ликвидируется возможность финансирования нерационального увеличения издержек.

К сожалению, такой теоретически обоснованный механизм на практике нереализуем. Многие причины этого уже приводились выше. Кроме того, анализ конкретной ситуации, сложившейся в лесном комплексе, свидетельствует, что лесозаготовитель - наиболее бедный элемент всей цепочки. Поэтому любое предложение по увеличению платежей в данном звене, а тем более введение их на уровне, соответствующем рентным доходам, вызовет недоумение у специалистов управления лесным хозяйством.

В подобной ситуации можно предложить изымать рентные доходы у каждого из агентов трансакционной цепочки. Но мы точно не знаем, где именно и в каком размере концентрируются рентные доходы. Более того, как уже отмечалось, величина образующегося дохода зависит от того, по какой цепочке направлена продукция. Если структура ее распределения меняется, то меняется и объем дохода. Следовательно, механизм изъятия ренты должен обладать высокой адаптивностью.

Идея предлагаемого механизма изъятия ренты базируется на системе долговых обязательств. Все начинается с того, что предприятие-лесозаготовитель, получая лесорубочный билет, передает в уполномоченный орган долговое обязательство на уплату ренты, которая рассчитывается на основе оценок, проведенных для данного региона, и дифференцирована по регионам. Продавая лес другому звену, например, деревообрабатывающему предприятию, заготовитель передает ему и свое долговое обязательство, частично погашенное за счет ренты, сконцентрировавшейся на стадии лесозаготовки.

Если заготовитель может продать лес по цене, включающей часть рентного дохода, то он погашает соответствующую часть своего долгового обязательства (выкупает его). Кроме того, он берет у покупателя долговое обязательство, за которое выкупает собственное. Затем эти долговые обязательства аккумулируются или идут на уплату за следующую партию леса. Покупатель сырого леса перерабатывает его и передает кому-либо свою продукцию. Если его доходы включают не весь остаток ренты, обозначенной в долговых обязательствах, то часть своего долгового обязательства он выкупает за наличные, а часть - за долговые обязательства потребителя продукции.

Каждое звено заинтересовано как можно скорее выкупить свое обязательство, поскольку через определенное время на него начинают начисляться проценты. Для того чтобы предпочтительнее было выкупать свои обязательства за наличные, а не за обязательства партнера, можно ввести уплачиваемые продавцом залоги, которые возвращаются только после погашения последнего долгового обязательства.

В конечном счете после погашения долговых обязательств вся рента будет уплачена. Причем последние платежи будут осуществляться там, где действительно образуются рентные доходы. Если кто-либо не оплатит долговые обязательства, то через некоторое время собирающий эти обязательства уполномоченный орган сможет их продавать на открытом рынке. Разумеется, в случае невыкупленных обязательств уполномоченный орган забирает залоги.

Доходы от погашения долговых обязательств, продажи непогашенных обязательств и залогов идут на покрытие административных расходов, финансирование работ по лесовосстановлению (воспроизводство лесных ресурсов), пропорциональное распределение доходов между местными, региональными и федеральным бюджетами. Исчисление ренты, включенной в долговое обязательство, производится на основе анализа потенциальных доходов от заготовки, переработки и реализации леса с учетом затрат на транспорт и т.п.

Данный механизм изъятия ренты целесообразно комбинировать с другими. Предложенный выше механизм не рассчитан на изъятие ренты у тех, кто не вовлечен непосредственно в процесс торговли лесом и его переработки, а лишь оказывает услуги (транспортный комплекс, биржевые и другие посредники). В этом случае можно применять механизм ограничения величины ренты посредством регулирования транспортных тарифов, изымать доходы через специальные или уже существующие налоги, включать эти звенья в цепочку по купле и переработке леса, использовать другие методы (например, долгосрочные договора с транспортниками).

Применение изложенного выше подхода заставит участников трансакционной цепочки лишний раз продумать свою стратегию. Если, например, лесозаготовитель не уверен в том, что он переложит свои долговые обязательства на партнера, то он откажется брать на себя обязательства. Если он не уверен в партнере, то может потребовать того представить долговые обязательства заранее. Уже сейчас известны случаи, когда конечный потребитель продукции (как правило, экспортер) помогает покрывать затраты, связанные с функционированием предыдущих звеньев трансакционной цепочки.

Предложенный механизм может существовать наряду с действующей налоговой системой и постепенно ее замещать. Для этого надо в счет погашения долговых обязательств засчитывать полностью (акциз) или частично (НДС) уплаченные налоги. В данном случае появляется возможность ввести фискально нейтральные (частично) рентные платежи.

Подобная схема может использоваться и в других природоэк-сплуатирующих секторах, например, в минерально-сырьевом комплексе. В переходной экономике механизм взаимодействия между производителями и потребителями минерального сырья устроен так, что большинство доходов, получаемых от добычи и использования минерального сырья, являются для добывающих предприятий экстернальными (внешними), то есть значительная их часть реализуется вне природоэксплуатирующего предприятия. Это препятствует введению системы налогов, ориентированных на изъятие рентных доходов, которые перераспределяются в пользу потребителей природного сырья, посредников и др. В результате неплатежей, монопольно высоких транспортных тарифов, незаконного экспорта и т.п.

В данной связи крайне трудно ввести новую систему налогов без серьезных потрясений, которые затронут практически всю экономику. Поэтому очень важно предложить стратегию, способную минимизировать противодействие. По нашему мнению, новые налоги могут быть введены в форме долговых обязательств следующим образом: а) определяется рентная оценка природного объекта; б) пользователь предоставляет долговое обязательство на сумму, соответствующую расчетной величине дохода (несколько ниже);

в) добывающее предприятие продает ресурс потребителю (если последний не в состоянии уплатить полную цену, то на разницу он выдает собственное долговое обязательство);

г) это обязательство засчитывается добывающему предприятию в счет погашения его собственного;

д) потребитель сырья, продавая свою продукцию, поступает точно так же. В результате циркулирующие в экономике долговые обязательства будут адсорбировать ренту. В конце концов эта система долговых обязательств будет заменена на нормальную налоговую систему.

В России баланс власти между федеральным уровнем и субъектами Федерации весьма неустойчив. В результате во взаимоотношениях сырьевых регионов с центром преобладает стремление первых получить значительную часть доходов от эксплуатации природных ресурсов в собственный бюджет. В подобных условиях концентрация доходов на уровне региона еще больше усугубит эти тенденции.

Последовательное реформирование налоговой системы на базе сформулированных выше рекомендаций, сводящихся к обеспечению изъятия собственником рентных доходов на основе прямого налогообложения пользователя, может послужить причиной усиления конфликтов между регионами и центром. Поэтому сейчас используются косвенные методы изъятия рентных доходов через налог на добавленную стоимость, экспортные пошлины и т.д. В таком случае доход, подлежащий налогообложению, генерируется везде, а не только в сырьевых регионах, и создается иллюзия, что сырьевые регионы не играют существенной роли в формировании приходной части бюджета, а вклад каждого региона более или менее эквивалентен. Однако в условиях неплатежей, доминирующих именно в отношениях между потребителями и поставщиками сырья, подобная косвенная система изъятия налогов крайне неэффективна и нуждается в кардинальном преобразовании.

Новый налоговый кодекс целесообразно трактовать как рамочный для последующих законов, определяющих правовой статус системы налогов на природные ресурсы. По нашему мнению, в первую очередь должны быть приняты три основополагающих закона: о федеральных налогах на природные ресурсы; о налогах субъектов Федерации и местных налогах на природные ресурсы; о государственных стандартах эксплуатации природных ресурсов.

Первый из перечисленных законов должен очертить масштабы и порядок взимания роялти, а также методы установления ставок этого налога и государственные учреждения, ответственные за их определение. Кроме того, данный закон должен предусматривать порядок и размеры отчислений на воспроизводство природно-сырьевой базы. Второй закон надо рассматривать в качестве рамочного для локальных законов субъектов Федерации, устанавливающих конкретные значения роялти, ресурсы, на которые он распространяется, и т.п. Федеральный закон задает общие правила и предельные величины региональных налогов. Третий закон определяет общие экологические, технологические и некоторые другие ограничения, правила техники безопасности и т.д. Базовыми для всех законов являются отношения собственности.

Для реализации на практике рекомендаций по преобразованию отношений собственности, прав распоряжения и пользования природными ресурсами необходимо принятие ряда документов, которые бы устранили противоречие в действующей нормативной базе, а также способствовали упорядочиванию налоговой системы и согласованию налоговых инструментов с альтернативными методами получения доходов от эксплуатации природно-ресурсного потенциала.

В первую очередь необходимо выделить объекты федеральной собственности. Для этого требуется подготовить перечень наиболее важных объектов природно-ресурсного комплекса, разработать систему критериев отнесения природных ресурсов к объектам федеральной собственности. Учитывая сложность переходного периода и специфику современного механизма распределения доходов от минеральных ресурсов, целесообразно рассмотреть возможность введения новых налогов в форме долговых обязательств. Такой подход позволит поэтапно перейти от действующей системы налогов к системе налогов, где доходы от природного сектора будут адекватны его месту в экономике страны.