Мы определяем общедоступную информацию, как информацию, создаваемую, собираемую и (или) сохраняемую Федеральным правительством... это информация, которой владеет народ... В соответствии с духом общенародной собственности и общенародного достояния мы предлагаем нижеследующие "Принципы обеспечения доступности информации"

Если ориентироваться на приведенные эпиграфы, то следует признать, что законодательство России по информации находится пожалуй, на уровне определения, данного Аристотелем. В настоящей статье мы коснемся одной проблемы - состояния информационного ресурса, основанного на документированной информации.

Даже в обозначенном объеме проблема информации имеет множество аспектов. Важнейшие из них - определение правового положения информации как социального ресурса, юридическое закрепление права на информацию и создание правовых гарантий реализации этого права, регулирование отношений, возникающих в сфере информатизации. Информатизация - явление достаточно новое, получившее развитие в последней четверти текущего столетия и оказывающее существенное влияние на технический прогресс в XXI в. Однозначного понимания информатизации пока нет. Практика, используя этот термин, одновременно применяет и иные термины, например компьютеризация.

За последние годы в Российской Федерации сложилось понимание информатизации как сложного организационного, социального процесса, синтезирующего научно-технические, экономические, технологические достижения и возможности общества для обеспечения общественных потребностей в информации на основе новейших технологий.

В качестве социально значимых индикаторов, позволяющих оценить состояние этой проблемы могут служить три факта.

О повышении внимания к этой проблеме можно судить и по масштабам нормотворчества в области правового регулирования проблем информации и информатизации. Если за 1992 г. было принято примерно 60 актов Верховного Совета Российской Федерации, Президента и Правительства, то в 1993 г. их выпущено более 100. Причем в их составе число законов занимает весьма скромное место. Строго по вопросам информатизации их лишь несколько. Это законы, касающиеся охраны программ для ЭВМ и микросхем, Закон о государственной тайне. Другие законы касаются данной проблемы косвенно или фрагментарно. Из их числа наиболее значителен Закон об авторском праве и смежных правах. Растет число указов Президента и распоряжений Правительства. В 1992 г. было издано примерно 20 указов и распоряжений Президента, а в 1993 - более 30; число актов Правительства возросло с 23 до 52. Наиболее емким является пакет актов Президента по упорядочению правовой информации в рамках России и правил ее обращения в отношениях со странами СНГ. Позитивное значение имеют акты, направленные на упорядочение правовой, архивной, статистической, метрологической, учетной документированной информации.

Заметным шагом усиления внимания к информации о гражданах можно считать решение Правительства о формировании целевой федеральной программы создания общегосударственной автоматизированной системы учета населения и официальных документов, удостоверяющих личность.

Третий факт, который можно использовать в качестве индикатора состояния проблемы, связан с качеством использования информационных ресурсов и дисциплиной в этой области. Это разговор особый. Но здесь заметим, что случаи самоосвобождения от ответственности крупных государственных чиновников и политических деятелей по формуле "не знал" достаточно ясно говорят о состоянии информационных систем и об отношении должностных лиц и органов к информационному ресурсу. Это свидетельствует и о том, что нет правового механизма ответственности за правонарушения в формировании, содержании и использовании информации в системе государственной власти, в экономике страны, в производстве. Нет недостатка в публикациях, которые подтверждают фактически отсутствие информации бюджетной, налоговой, любой учетно-аналитической, необходимой для управления; о правах граждан и порядке их реализации, нет упорядоченной системы информации об экстремальных ситуациях.

Уровень информатизации, определяемый по удельному весу распределения средств связи и обработки информации на 100 или 1000 человек населения, пока не внушает оптимизма. Масштабы физического пространства России, запущенность проблемы, состояние производства в целом и в области компьютеризации, телефонизации страны, в частности в условиях сохраняющейся неопределенности происходящих экономических реформ и кризиса, только наращивают сложность решения одной из важнейших задач современного общества и подтверждают, что промедление недопустимо.

Конституция РФ официально признает право граждан на информацию и этим вводит законодательство России в систему международных норм, признающих это право естественным и политическим одновременно. Основной Закон закрепляет в ведении органов государственной власти Российской Федерации федеральную информацию и связь. Это создает конституционную основу для решения многих проблем информатизации, хотя не исчерпывает их.

Остановимся на важнейших аспектах развития законодательства в рассматриваемой области, которые следует ориентировать на конституционную основу.

а. Конституция официально подтверждает международно признанное право граждан на информацию. Статьи Конституции Российской Федерации раскрывают содержание этого права. Пункт 4' ст. 29 гласит: "Каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. Перечень сведений, составляющих государственную тайну, определяется федеральным законом". Это важное положение, которое должно быть взято за основу законодательного обеспечения и гарантий права на информацию не только граждан, но и их ассоциаций различных направлений, и самого государства.

б. Конституция Российской Федерации из общей системы информации выделяет ту, которая непосредственно связана со сведениями о гражданах и как наиболее уязвимый массив информации ее охраняет. Эта информация дифференцирована Конституцией и представлена в ст. 23 в качестве личной, семейной тайны, в режиме тайны переписки, телефонных переговоров, почтовых телеграфных и иных сообщений. Ограничение права на этот вид информационной тайны "допускается только на основании судебного решения".

в. Статья 24 Конституции целиком посвящается режиму информации о частной жизни граждан. Сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни лица без его согласия не допускается (п. 1).

г. Одновременно с закреплением права граждан на информацию Конституция обязывает органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностных лиц обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом (п. 2 ст. 24,). Ответственность на основе федерального закона за сокрытие должностными лицами фактов и обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоровья людей, а также необходимость представлять достоверную информацию о состоянии окружающей среды (ст. 41, 42) затрагивают важный круг обязанностей соответствующих органов государственной власти по владению и использованию должным образом отдельных видов информации.

д. Ряд статей Конституции косвенным образом касается проблем права на информацию и гарантий его реализации. Затронуты и вопросы легитимиости ограничения свободы Ограничение касается не только государственной собственности. Существенные признаки заложены и в ст. 19. Ее прочтение позволяет сделать вывод о невозможности злоупотребления информацией о социальной, расовой, национальной, религиозной, языковой принадлежности граждан. А в ст. 55 заложен принцип ограничения права и свободы на информацию с учетом защиты основ конституционного строя, нравственности, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства, что значительно шире, нежели границы информации, отнесенной к государственной собственности.

е. Пункт "и" ст. 71 ориентирует в вопросах формирования и управления информационным ресурсом страны в целом. Здесь сказано об отнесении федеральной информации и связи к ведению Федерации. Вместе с тем никакой определенности относительно информации, которая возникает и циркулирует в системе совместного ведения Федерации и субъектов Федерации в Конституции не содержится. Возможно, в этом случае придется исходить из разделения собственности в пределах Федерации, а также между государственным и местным самоуправлением. Здесь будет реализоваться модель привязки информационных ресурсов, относящихся к определенным объектам собственности, к компетенции соответствующих субъектов.

Таким образом, Конституция прямо или опосредованно касается таких важных тем в проблеме информатизации, как право на информацию, его гарантии, ограничения и создание условий для информационной безопасности, разграничения сфер ведения на важнейшие составные элементы информатизации: информацию и связь. Это далеко не полный перечень вопросов, необходимых для решения проблемы. Но и этого не мало для дальнейшего развития законодательства на конституционной основе в области, о которой идет речь. Определенные перспективы открывает и Указ Президента РФ "О дополнительных гарантиях права граждан на информацию"^ от 31 декабря 1993 г.

Анализ текущего законодательства, статистику которого мы привели в начале статьи, показывает, что тема информации пользуется все большим вниманием законодателя. И это происходит, несомненно, под влиянием требований самой жизни. Информация - важнейший ресурс управления и всех форм жизнеобеспечения общества. Эпицентром включения информации как ресурса в систему права являются в настоящее время кроме института прав граждан институты собственности: "информация", "информатика", "информатизация", "компьютеризация" - в разных аспектах касаются инструментария и механизмов материальной (вещной) и интеллектуальной собственности. Эти объекты отношений вызывают к жизни самые различные сочетания элементов институтов материальной и интеллектуальной собственности и ставят новые вопросы перед теорией и практикой правовой науки, перед законодательством. Решение проблем права собственности на объекты, символизирующие "информацию" в ее самых разных ипостасях, позволит подойти ко многим правовым проблемам организации, обработки, защиты и использования информации более квалифицированно, чем это делается в настоящее время, заложит основу развития специального законодательства об информации и информатизации, поможет разработать основы информационной безопасности и безопасности граждан и общества на базе новейших технических достижений.

В массиве действующего законодательства кроме Закона о средствах массовой информации, законов о правовой охране программ для ЭВМ и баз данных, о правовой охране топологий интегральных микросхем, о ФАПСИ, Закона РФ о государственной тайне, пока нет закона, который бы создавал фундаментальную основу для единообразного решения важнейших исходных позиций в области формирования и использования информационных ресурсов страны, развития процесса информатизации и одновременно позволял обеспечивать согласованное, скоординированное нормотворчество на других уровнях.

Во-первых, он достаточно четко определяет сферу информационного ресурса и отношений, которые регулируются данным законом. Это -- сфера документированной информации.

Во-вторых, он увязывает в единой системе важнейшие области информатизации: информацию как ресурс, информатизацию как процесс и проблемы защиты информации и прав субъектов, что отражено в его названии и в структуре.

В-третьих, проект данного закона нормативно закрепляет единообразное понимание законодателем, а следовательно, и всей нормативной практикой, терминов и понятий, используемых в информационных отношениях. Напомню, что "документированная информация (документ)" понимается как зафиксированная на материальном носителе информация с реквизитами, позволяющими ее идентифицировать. Информатизация с учетом оценки процеса развития информационного общества определена как "организационный, социально-экономический и научно-технический процесс создания оптимальных условий удовлетворения информационных потребностей общества на основе формирования и использования информационных ресурсов с применением перспективных информационных технологий".

Еще одно важное определение касается информационных ресурсов. Они понимаются как "отдельные документы и отдельные массивы документов, документы и массивы документов в информационных системах (библиотеках, фондах, банках данных, других информационных системах), являющиеся предметом отношений юридических лиц, граждан и государства".

Результатом методологического обоснования содержания и структуры данного закона служит установка на строгое следование логической связи предметных областей отношений, связанных с документированной информацией и информатизацией. Предварительным условием формирования и развития этих отношений является установление права на информацию различных субьектов и правового режима самой информации как предмета отношений

Конституция РФ, следуя международным нормам, закрепляет право граждан на информацию, создавая основу для специальных законов в этой области. Упомянутый проект Закона об информации, информатизации и защите информации последовательно развивает идею права граждан на информацию и впервые официально закрепляет право на информацию юридических лиц и государства как субъекта международных отношений.

Специальная глава посвящена проблеме информационных ресурсов. Центральное место при этом занимает вопрос о правовом режиме информации. Институт правового режима применительно к такому объекту, как "информация", реализуется через четыре параметра: правила документирования информации как сведений о фактах, событиях, процессах, явлениях; установление права собственности на информационный ресурс: определение и оформление информации по категории доступа с учетом открытого и ограниченного доступа; установление правил защиты информации и права на информацию.

Наиболее сложным и дискуссионным оказался вопрос о собственности на документированную информацию.

Авторы проекта считают, что наиболее правильно установить право собственности не на содержание информации или носитель ее, а на организационную форму выражения информации. При таком подходе объектом собственности является "документ" и "массив документов". Именно эти объекты, которые можно оформлять и защищать в соответствии с материальным правом собственности, должны находиться в поле зрения законодателя при решении вопросов о формировании и установлении правил пользования ресурсами, обеспечивающими все жизнедеятельные процессы общественной жизни, и в первую очередь документированной информацией. Сомнение в таком подходе к решению проблемы высказывают сторонники защиты информации через институты интеллектуальной собственности. Однако здесь нет противоречий, и коллизию можно рассматривать как разрешимую. Эти институты взаимодополняются. Та часть документированной информации, которая заслуживает оформления как объект интеллектуальной собственности: открытие, изобретение, произведение - может защищаться и как объект патентного или авторского права. Но в основе - защита первичного материального объекта - документа или массива документов, куда попадают как системы автоматизированные, носимые и обрабатываемые на основе новых технологий, так и системы обычной ручной традиционной обработки.

Проект аккумулирует свое содержание вокруг пяти предметных областей: правовой режим информационных ресурсов и услуг; обеспечение условий развития технологий и систем; отношения по реализации прав на информацию; обеспечение информационной безопасности и защиты информации; управление в области информации и нформатизации.

Структура проекта закона, следуя этой логике, содержит главы: 1. Общие положения. 2. Информационные ресурсы. 3. Реализация прав на информацию и пользование информационными ресурсами. 4. Информатизация, информационные системы и средства их обеспечения. 5. Защита информации и прав субъектов.

Не останавливаясь на всем спектре решаемых в этом законе проблем, подчеркнем, что на основе элементов правового режима информации создаются механизмы защиты как самой информации, так и прав и интересов субъектов разного уровня и функциональных ролей в информационных процессах. Так, защита и ответственность за состояние и предоставление информации пользователям через призму права собственности становится более определенной. Устанавливаются права, ответственность, обязанности собственника и владельца информации. В зависимости от категории информации по доступу, а закон относит к конфиденциальной информации коммерческую, служебную профессиональную тайну, информацию о гражданах, определяются и ограничения на реализацию права на информацию, но только и исключительно законом.

В области упорядочения систем информации уделено внимание вопросам регистрации информационных систем в определенной структуре государственного аппарата - это Комитет при Президенте РФ по политике информатизации. Предусмотрены нормы по гарантиям защиты интересов потребителей путем сертификации информационной продукции и систем, лицензирования деятельности по работе с информацией ограниченного доступа, особенно с персональными данными. Легализован вопрос об электронной подписи.

Несмотря на комплексный охват проблем информации и информатизации, данный Закон мог бы носить и более краткое название. Например, он мог бы называться Законом РФ об информации и информатизации.

Ведутся работы по законодательному регулированию отдельных видов информационного ресурса в том числе закона о правовой информации (об информатизации в области правовой сферы: законотворчества, создания правовых информационно-поисковых систем, обеспечения потребностей в правовой информации пользователей), научно-технической информации. Подготовлены проекты законов о коммерческой тайне, о персональных данных и другие.

Работа над проектом Закона РФ об информации, информатизации и защите информации позволила более содержательно определить политику и проблемы функциональной деятельности в области информатизации, формирования и использования информационных ресурсов на разных уровнях управления и хозяйственной деятельности, поставить вопросы совершенствования организационных структур в области управления информатизацией.

На базе этого Закона, после его принятия, предстоит работа по развитию отраслевых и региональных проблем информатизации.

Уже сегодня можно наблюдать более углубленный подход к упорядочению информационного ресурса в ряде отраслей. Наиболее квалифицированно этот вопрос решается в системе Комитета Российской Федерации по геологии и использованию недр. Первоосновой упорядочения стал Закон РФ о недрах. Углубленная разработка нормативной базы продолжена в Постановлении Коллегии Роскомнедра от 10 августа 1993 г. "О мерах по развитию единой системы геологических фондов" и в Приказе Председателя этого Комитета, утвердившего Положение о Межведомственном Совете по созданию и развитию информационной системы недропользования в России.

Отметим среди подготавливаемых проектов федеральных законов кроме уже упомянутых еще несколько: законы о праве на информацию, о правовой информации и о коммерческой тайне. Особое место в проектах занимают такие, которые связаны с реализацией права граждан на информацию, с защитой персональных данных, с включением персональных данных в состав информационных ресурсов и порядком их использования.

Важным организационным шагом в деле обеспечения информационной безопасности является создание в структуре Совета Безопасности Российской Федерации Комиссии по информационной безопасности. Это залог выработки единой политики и координации усилий различных государственных органов, осуществляющих информационные функции.

Опыт настоятельно показывает, что своего решения требуют вопросы информационного обеспечения регионального развития. Здесь необходим специальный закон. Учитывая, что это в значительной мере сфера самостоятельного правового регулирования субъектов Федерации и органов местного самоуправления, необходимо правильно определить форму соответствующего федерального акта. Опираясь на п. "н" ст. 72 Конституции вполне резонно предложить подготовить акт об основных началах или основных принципах организации информационного обеспечения регионального развития в Российской Федерации.

Некоторые представления о содержании такого акта были изложены на Международной конференции "Региональная информатика" в мае 1993 г. в Санкт-Петербурге^. В настоящее время работа над проектом включена в план нормо-творческой работы, которая проводится в системе Комитета Президента Российской Федерации по политике информатизации.

Отправляясь от факта одобрения заинтересованными организациями уже подготовленных проектов законов РФ, возможности усовершенствовать проекты на основе предложений практиков, следует считать Концепцию правового обеспечения информационных процессов и информатизации, подготовленную и утвержденную в 1992 г.^ в значительной мере исчерпанной.

Необходимы обновление и развитие Концепции, ее конкретизация в соответствии с уже накопленным опытом построения структурной схемы законодательства в области информатизации, методологией выявления предметных сфер правового регулирования и включения каждого акта в систему законодательства с обоснованием его функциональных и структурных особенностей в этой системе.

Работа над проектами ряда актов в области информации и информатизации позволила выработать некоторые общие подходы к методике разработки актов отраслевого характера и включения так называемого специального законодательства в общую систему законодательства.

Потребовались более глубокий анализ структуры действующего законодательства по его уровням по укрупненным предметно-целевым подсистемам и проверка полноты отражения разрабатываемой проблемы в основных блоках законодательства. Эта работа как бы дополняет уже существующие наработки по систематизации законодательства по ряду признаков, включая систематизацию по традиционным отраслям права, по форме акта, его источнику и т.д.

Важность проблемы наиболее корректного построения структуры действующего законодательства подтверждается вновь и вновь. Об этом свидетельствуют работы С.В. Полениной, В.Н. Кудрявцева, Д.Н. Бахраха и др., вышедшие за последнее время наряду со значительно обновленным трудом С.С. Алексеева'" по теории права. Об этом свидетельствуют и усилия практики по систематизации нормативной базы России. Однако можно сказать, что пока не сложилась достаточно обоснованная схема систематизации действующего законодательства в отличие от наиболее устоявшейся системы отраслей права. Здесь еще предстоят поиски.

Исследование состояния законодательства в какой-либо конкретной области требует соотношения новых предложений со всей массой действующих актов. Проведение этой работы с учетом отраслей права и проецированием их на отрасли законодательства достаточно громоздко и отдалено от предметных областей регулирования живых отношений. Проведение этой работы на основе ныне утвержденного Классификатора отраслей законодательства^, сформулированного достаточно дробно, громоздко и неэффективно. Классификация законодательства на акты конституционные, включающие наиболее общие законы (о границах, населении, гражданстве, собственности, обороне, безопасности и т.п.); органичччччччччччччччччччччччройству и организации самой государственной власти, ее отдельных ветвей и их внутренней организации): и законы, связанные с регулированием отношений в конкретных сферах и отраслях развития общественной жизни, - позволяет более квалифицированно определить основные предметные области правового регулирования и их отношение к вышеуказанным системам законодательства'^

Анализ норм и актов в области информатизации, действующих и необходимых в ближайшем будущем, на основе такой методики позволил соотнести действующие акты и нормы с перечнем предметных областей информатизации и установить состав норм и актов, имеющих непосредственное отношение к проблеме информации и информатизации. При этом убедились, что наибольшее число вопросов решается так называемым органическим законодательством - актами, направленными на создание новых или преобразование действующих оргструктур аппарата управления. Это не самый лучший способ реализации государственной политики в области информатизации, особенно при отсутствии общих установок в конституционных законах, слабости специального законодательства, регулирующего отношения в сфере в целом.

Главное же состоит в том, что системный взгляд на место и уровень законодательства по информатизации с помощью структурной схемы законодательства Российской Федерации позволил наиболее обоснованно определить предметные области отношений, нуждающиеся в правовом регулировании, и закрепить это в Концепции. На этой основе разрабатываются и планы законопроектных работ в рамках Комитета по информатизации.

Важное значение приобретает работа по анализу подготавливаемых законопроектов, актов Президента и Правительства с учетом структурной схемы развития законодательства в этой области независимо от субъекта законодательной инициативы.

Преобразование Комитета Российской Федерации по информатизации в Комитет при Президенте Российской Федерации по политике информатизации значительно укрепит координационные функции этого органа и позволит вести законопроектные работы на межотраслевом уровне более квалифицированно. Это не означает сковывания инициативы любых структур, предлагающих совершенствовать и развивать законодательство. Но важно, что есть единый центр, куда стекаются все проекты и где они должны проходить квалифицированную профессиональную экспертизу, подвергаться сравнительному анализу с действующим законодательством и обогащать банк идей развития законодательства в этой области с учетом интересов различных социальных и политических структур в едином информационном пространстве России и СНГ.