С.А. Авакьян

Позвольте мне обойтись без первоначальных определений того, что такое российская государственность и что такое практика российской государственности. Смысл этих понятий станет ясен из контекста, из анализа тех конкретных ситуаций, которые будут рассмотрены далее. Дело в том, что иногда встречается значительное расхождение между представителями различных дисциплин по поводу исходных определений одних и тех же понятий. Например, во время одного из семинаров по федерализму в Германии я столкнулся с тем, что мое понимание федерализма как одного из важнейших аспектов национально-государственного строительства расходится с пониманием этого понятия политологами и социологами, которые трактуют федерализм с позиций сожительства людей, их общения.

У нас есть основания связывать государство с государственными институтами, с тем, что государство должно делать, а практику государства - с тем, что наблюдается при исполнении законодательства. Рассматривая соотношение того, что заложено и что есть в реальности, можно отметить одну положительную предпосылку, способствующую развитию российской государственности, и семь отрицательных предпосылок, затрудняющих это развитие, нейтрализующих то, что хотелось бы сделать.

Положительной предпосылкой является то обстоятельство, что все институты, характеризующие государственность, в России имеются. Так, у нас есть Конституционный Суд, Президент, Парламент, состоящий из нижней и верхней палат (причем постоянно действующий профессиональный парламент). Этим мы формально, с конституционно-правовой точки зрения, не отличаемся от западных стран.

Однако существуют и отрицательные предпбсылки, влияющие на практику российской государственности.

Во-первых, у нас укоренился так называемый «двойной стандарт», который для не-юристов еще более действен и пагубен, чем для юристов. Проблема «двойного стандарта» заключается в том, что в нашем государстве, как, впрочем, и вне его, существует мнение, будто мы имеем право на какое-то особенное развитие государственных институтов, нехарактерное для других стран. Проблема «двойного стандарта» особенно ярко проявилась во время событий сентября-октября 1994 г., когда одна из ветвей власти России приняла решение о разгоне (культурно это называлось «роспуском») другой ветви власти по причине несложившихся контактов этих ветвей. Тогда были использованы насильственные меры, включая и меры военного насилия, для того чтобы заставить людей, представлявших законодательную ветвь власти, действовать так, как хотелось бы власти исполнительной. Признание результатов подобной практики не только политическими деятелями других стран (что может понять, но не одобрить конституционалист), а также принятие возможности такого поведения го-сударствоведами других стран (явно, что исполнительная власть консультировалась и со специалистами из соответствующих учреждений) повергают в уныние, поскольку это означает, что при таком подходе нам всегда будет даваться промежуток свободного усмотрения. Это способно либо приостановить, либо полностью дискредитировать саму идею законности. В связи с этим вспоминается известная интермедия в исполнении Аркадия Райкина, когда он говорил: «Пусть будет все, но пусть хоть чего-нибудь не хватает». Иными словами, пусть будут все демократические институты, но пусть будет хотя бы маленькая возможность поступать недемократически. Первая негативная предпосылка развития российской государственности как раз и заключается в том, что развивать эту государственность в рамках «двойного стандарта» невозможно. Когда ждут ребенка, не имеет значения, ждут его в Америке или в России. Есть общие правила. Насилие над общественным организмом, нарушение общих правил «рождения государства, его институтов» могут привести к тяжелым последствиям. Конечно, у каждого общества свои ожидания и пожелания относительно нарождающегося государства, у каждого рождающегося государства свои национальные особенности. Однако общих правил рождения это не должно нарушать.

Вторым негативным фактором является политическая нетерпимость. Практическое становление нашей государственности происходит в таких условиях, когда эта нетерпимость может возобладать (что в действительности и происходит) над развитием конституционно-политических институтов. Почему-то мы считаем совершенно естественным, что развитие конституционно-политических институтов в случае, если оно идет не так, как нам хотелось бы, можно немедленно прервать. Отсюда предложения о немедленном освобождении избранного на конституционной основе Президента от должности, предложения о разгоне Парламента, о разгоне Конституционного Суда и назначении его нового состава и т.п. Политическая нетерпимость является тем качеством, которое присуще данному политическому режиму, - не в обывательском его понимании. Такое в истории России случалось неоднократно: официальное лицо «поправляли», и даже само назначение на должность не подразумевало никаких гарантий. Если надо, тайно снимали и Генерального Секретаря ЦК КПСС, а народ узнавал об этом уже как о свершившемся факте. И сейчас каждого могут снять, уволить. Гарантий нет, как и не было. Однако развитие государственности заключается не только в наличии институтов, но и в том, что эти конституционные институты уважаются, развиваются в атмосфере политической терпимости. В хорошем смысле здесь можно сослаться на практику в США (хотя я не принимаю их «двойной стандарт» по отношению к России, когда они одобрили разгон российского парламента, а идею о том, чтобы поставить танки напротив здания Конгресса как решающий аргумент в споре Президента-демократа с республиканским большинством, воспринимают как бред сумасшедшего), где не мыслится иного освобождения от должности Президента, кроме как в случае грубого нарушения закона, подпадающего под действие Конституции. Там нет никакого досрочного роспуска Парламента, все институты власти функционируют постоянно.

Третье негативное обстоятельство для развития российской государственности заключается в том, что у нас нет взаимного уважения властей. К сожалению, в России развитие всегда происходило по принципу обеспеченного кем-то единства. На сегодняшний день такого отдельного индивидуума, который мог бы обеспечить единство, нет, а по-другому мы жить еще не научились. Тот, кто попал в структуры власти, заведомо исходит из того, что ему в этих властных структурах непременно с кем-то нужно «тягаться». Это, может быть, хорошо в спорте, но в государственной системе необходимо сотрудничество, а не следование правилу «хочешь мира - готовься к войне». Заведомо предполагается, что Президент должен ожидать неприятностей от Парламента, депутаты - подвоха от Президента, а вместе они должны ждать выпадов против себя со стороны конституционного правосудия. В такой ситуации развиваться государственности очень сложно. Дело в том, что это дестабилизирует не только саму власть, но и принятие тех актов, которые власть формируют. Если вы стоите перед вопросом, с кем быть и как действовать, у вас есть выбор - ничего не предпринимать вообще, подождать. Пусть власти «разберутся» и победит сильнейший, а иначе можно прогадать. Наша действительность подталкивает именно к такому варианту как к самому безопасному. Особенно это поведение свойственно региональным структурам, которые привыкли выжидать и считать, что столкновения, происходящие «наверху», их не касаются и что их дело - только исполнять.

Четвертое «нет», влияющее на развитие российской государственности и ее практику, заключается в том, что наши руководящие структуры не имеют желания регламентировать процедуры своей деятельности. Для конституционалиста анализ государственности затруднен без обнаружения четких процедур деятельности властей. А развитие государственности для политического деятеля, пришедшего к власти, в нашей стране заключается в том, чтобы всячески затуманить процедуры и (тем самым) обеспечить простор своей деятельности. За примерами далеко ходить не надо. Так, в «Независимой газете» я опубликовал статью «Закон и указ», и хотя название статьи было дано газетой, оно точно отражает ее содержание и даваемые мною примеры подмены исполнения закона руководством посредством указа. Эта «лазейка» оставлена даже в Конституции: в ней сказано, что Парламент издает законы, а Президент - указы, однако ничего не говорится о том, в каких случаях принимаются законы, в каких случаях издаются указы и когда можно заменять закон указом. Вообще зачем принимать закон, если можно обойтись указом? У нас возможна ситуация, когда в Государственной Думе выступает заместитель Председателя Правительства РФ и говорит, что либо вы примете этот закон во втором чтении, либо, если вы этого не сделаете, появится указ Президента. Для конституционалиста эта ситуация не просто ненормальна; это самая обыкновенная конституционная дикость. Невозможно себе представить, чтобы (например) министр труда США пришел в Палату представителей или даже в один из ее Комитетов и заявил, что если вы не примете этот закон, то соответствующее решение примет Президент США. Ненормальность подобного заявления была бы ясна не только специалистам, но и любому образованному человеку. А у нас это возможно. Отсутствие желания иметь процедуры является важнейшим негативным фактором развития нашей государственности.

Пятым препятствием выступает то, что подготовка актов у нас происходит без разработки их экономического обоснования. Это отсутствие экономического просчета принимаемых актов самым печальным образом влияет на развитие российской государственности. Приведу пример из очень больной, хотя и не совсем политизированной сферы. Принимаются законы относительно бюджетных прав и вводится норматив минимальной бюджетной обеспеченности. Этот норматив определяет, сколько, например, в рамках области необходимо средств для того, чтобы жители этой области более-менее прилично существовали. Соответственный размер средств должен быть заложен в областном бюджете и - ниже - в бюджете района, города и т.д. Однако записано такое положение было, но оно никем не просчитано. Когда спохватились, то оказалось, что получаемые суммы несерьезны, мы не можем этого сделать в нашем государстве, поскольку еще не определена минимальная обеспеченность. Известный американист, ныне покойный профессор АА Мишин, когда читал лекция по финансовому праву буржуазных стран, говорил, что да, есть бедные американцы, но быть бедным американцем означает, что у него менее престижная и, может быть, битая машина, менее престижный холодильник, телевизор и т.п. У нас же в то самое время простое наличие этих предметов было свидетельством высочайшего жизненного уровня. Критерии бедности относительны и исторически обусловлены. Подсчет по обеспеченности законов необходим, а отсутствие такого подсчета ведет к фактическому неисполнению законов. Чтобы все-таки законы исполнялись, мы начинаем использовать любые доступные способы, не заданные экономически. Если в советское время некоторой республике были необходимы средства, то местный министр брал, образно говоря, ящик коньяка и ехал в Москву и там «выбивал» эти средства. Если это делается сегодня, то в ход идут уже не ящики, а машины, но способ остался прежним. Если вы - глава администрации города, вам необходимы средства, а минимальный бюджет не наполняется (хотя закон принят), то возникает ситуация, когда закон можно применить, а можно и не применить. Остается ехать к руководителю области, и далее все будет строиться либо на ваших личных контактах, либо на иных отношениях. Подобная практика нейтрализует институты государства.

Шестое негативное обстоятельство для развития любой государственности проистекает из отсутствия уважения к тому, что создается. Речь идет о том, что конституционно-политические институты, будучи официально оформленными, являются не тем, что легко можно отменить, сломать. Их создают, чтобы сохранять. К сожалению, у нас это не так. Нет уважения к праву, а отсюда нет и правовых традиций. Конечно, есть Конституция. В Конституции говорится о том, что Россия является правовым государством. Есть разделение властей. Все, что надо, обозначено. Но у нас нет уважения к своему праву.

И здесь я перехожу к последнему, седьмому обстоятельству, которое крепко связано с предшествующим. Это обстоятельство - особенность национального самосознания, не в смысле национального самосознания русских, татар, украинцев и т.д., а в смысле российского самосознания, сознания всех, кто проживает в России. Я не знаю почему, но нам несвойственно размышление и понимание того, что наша жизнь следует законам, Конституции, т.е. всему тому, что оттражено в наших конституционно-правовых нормах. Складывается ощущение, что развитие идет как бы параллельно: вот законы, а вот я сам. Национальное самосознание, национальная психология, с моей точки зрения, - это тот факт, на который мы обращаем очень мало внимания. Без воспитания и влияния на самосознание полноценного развития российской государственности быть не может. Если наплевательское отношение к государственности и отсутствие ее почитания заложено в каждом из нас начиная с дошкольных и школьных лет, то ничего хорошего ждать не приходится. Я не знаю, как исправить это положение. Когда в 1978 г. я в первый раз приехал в ФРГ в качестве стажера, то на отеле, где я жил, крупными буквами было написано «Правовая защита». То есть в сознание всяческими способами внедрялась мысль, что гражданин находится под защитой национального права. Обратной психологической реакцией гражданина является отношение к государственно-правовым институтам как призванным обеспечить ему (гражданину) нормальную жизнь. У нас же вообще не понимают, зачем все это устроено. Например, задают вопрос: для чего нам Президент? Нормальный человек в нормальном правовом обществе такой вопрос задавать не будет. Он может спросить: что делает Президент? Для чего нам Парламент, эти болтуны? А мы должны исходить из того, что это необходимо, это не болтуны, а наши представители, такие же, как и мы сами. Для чего нам Конституционный Суд (и даже Президент однажды мягко сказал, что не в традициях нашей государственности иметь Конституционный Суд)? Может быть, ограничиться Комитетом Конституционного надзора либо не создавать и его? Негативный заряд подобных вопросов очевиден.

Конечно, все «оставшиеся за кадром» практические аспекты российской государственности перечислить невозможно. Однако хотя бы коротко указать на эти аспекты и на их связь с негативными предпосылками развития государственности в нашей стране необходимо.

Мне представляется, что ныне особого внимания требует структура государственности. Огромное государство вынуждено думать, как ему далее жить. Так получилось, что подготовка данного материала совпала с моей подготовкой курса для студентов по федеративному устройству Российского государства. Для студенческих лекций я использовал различные высказывания относительно российской государственности, и одно из них мне глубоко запомнилось. Это слова Пестеля о том, что федеративное устройство для Российского государства пагубно, поскольку оно приведет к тому, что области, думающие по-разному, говорящие на различных языках, непременно отторгнутся от Российского государства. Это было произнесено более 150 лет назад, но когда сейчас я смотрю на Россию, состоящую как федеративное государство из различных национальных республик, областей и округов, а также краев, областей, городов федерального значения, я не знаю, приведет ли наше современное государственное развитие к той федерации, которая есть в США (устроенной по территориальному принципу), к германской федерации (в целом также построенной по территориальному принципу, хотя баварцы отличаются от швабов, и все вместе они отличаются от пруссаков, и т.д.) или же просто к развалу России. У меня это современное развитие во всяком случае никаких положительных эмоций не вызывает. Я отношу себя к парламента-ристам в хорошем смысле этого слова, т.е. к тем парламентарис-там, которые считают, что централизованные законы должны сочетаться с самостоятельностью в их применении. Пожалуйста, применяйте единый российский закон с учетом местных условий. Но если вместо одного российского закона типа Жилищного кодекса мы будем руководствоваться восемьюдесятью девятью жилищными кодексами всех субъектов Федерации, ничего иного, кроме хаоса, нас не ждет. Нам говорят, что бояться нечего: в США - 50 штатов, в Германии - 16 земель, и все они имеют свои законы. Да, имеют, но очень многие вопросы решаются централизованно. То, что они могут решать децентрализованно - и при этом нас (во времена СССР) ругать за руководство стереотипным законом, - они решают с учетом общих законов. Мы в разрушении централизации заходим слишком далеко. Возьмем другой пример: режим пребывания. В Краснодарском крае, например, глава администрации принял такие нормы режима пребывания, что не только ограничивается понятный и нежелательный наплыв беженцев с Кавказа, но и ставятся препятствия для возвращения ранее живших в крае лиц, если они принадлежат к другим национальностям. Такое местное правотворчество явно противоречит тому, что идет от Центра. Централизованное регулирование при его заведомо явных минусах позволяет сдерживать, мягко выражаясь, местный патриотизм (читай: местный идиотизм), который неизменен и при социализме, и при перестройке, постсоциализме и при любых других условиях. Причем каждый раз местная власть находит объяснения вроде «мы по-другому не можем». В противоположность общий российский закон смог бы акцентировать внимание на основных проблемах (нищета населения, межнациональные взаимоотношения и т.д.), предоставить средства и указать примерный способ выхода из этой ситуации. Вот вам средства, вот общие контуры пути - остальное в ваших руках. Нельзя разбазаривать элементы централизма, опасен лишь такой централизм, который устанавливает тоталитарное развитие.

Другой связанный с фундаментальными негативными предпосылками развития российской государственности момент - это вопрос о статусе различных субъектов Федерации, об их «симметричности», «асимметричности» и т.д. Наша Конституция отказалась от принципа асимметричности и предоставила всем субъектам Федерации равные права. Так записано в статье 5 Конституции. Но уже после принятия Конституции было несколько выступлений, в частности выступление Президента Якутии, в которых говорилось о необходимости предоставления республикам определенного приоритета. Основанием для приоритета выдвигается национальный статус республик. А невысказанным основанием является идея, что если вы (Центр) не предоставите нам хороших условий, то мы подумаем, стоит ли нам оставаться в составе России. Мне представляется, что разговаривать таким языком друг с другом и с Центром очень нежелательно. Некогда объединившиеся народы должны считаться с тем, что они живут вместе. Конечно, можно идти по такому пути: сначала развалили СССР, и ничего, живем дальше, затем отторгнем какие-то республики и будем жить дальше... И в конце концов если постоянно положительно отвечать на вопрос, может ли быть государственность одной нации в одном государстве, то у нас появятся и Московское государство, и Новосибирское государство, и другие мелкие государства. Дайте только местным деятелям свободу, и они для того, чтобы сделать себя Президентами, пойдут на то, чтобы развалить страну. Но надо думать, как говорится в песне, «сначала о Родине, а потом о себе». Необходимо разработать стратегию соразмерности развития национальных территорий (особенно учитывая, что чисто национальных территорий в России нет, что в национальных республиках проживает, как правило, 50 - 70% русского населения) и других регионов. Необходимо найти контрмеры против специфического русского антинационализма, при котором русское население национальной республики выступает за то, чтобы отторгнуть какие-то права от Центра (например, в Карельской Республике). У нас недостаток русского патриотизма. Судьба России такова, что чисто русского государства нет и, вероятно, не будет. Людские судьбы и национальности переплелись настолько, что «развязать» это сплетение и создать чисто национальные государства невозможно, а разрубить - значит уничтожить Россию. К счастью, русский национализм существует только на бытовом уровне. Все, кто стремится делать политику на русской «национальной карте», успеха не добиваются. Причина в том, что такие политические взгляды не находят массового отклика. Неизбежная историческая судьба России состоит в том, чтобы в своих законах максимально учитывать переплетение национальных интересов. Законы о национальных меньшинствах, о национально-культурных автономиях и т.д. должны быть рамочными законами. Но главное здесь будет решаться экономическими средствами и, конечно, на уровне отношений между людьми. Здесь именно та сфера, где основной вклад должны внести не юристы, а практики-управленцы, политики, психологи.

Последние три момента связаны с взаимоотношением и функционированием таких государственных институтов, как исполнительная и законодательная власти. Здесь существует ряд проблем, которые требуют незамедлительного решения. Я не имею в виду проблему статуса Президента, здесь все ясно. Речь, во-первых, идет о выражении недоверия Правительству. В Конституции указано, что Глава Правительства может обратиться к Государственной Думе с ходатайством о выражении доверия политике Правительства. Дума может выразить доверие или недоверие. Президент, в свою очередь, в случае недоверия может с этим согласиться или не согласиться. Что же дальше? - Ничего. Если в течение трех месяцев Дума еще раз выразит недоверие Правительству, то Президент имеет возможность либо отправить Правительство в отставку, либо распустить Государственную Думу. У нас на заседании кафедры два профессора конституционного права и один доцент обсуждали, что делать в этой ситуации. Доцент сказал, что в таком случае нельзя в течение трех месяцев повторно выносить вопрос о доверии на заседание Государственной Думы, чтобы не получить недоверие. Через три месяца вотум недоверия будет снова первым вотумом. Так можно тянуть, например, в течение первого года работы Думы. Затем, когда Дума уже может быть распущена, Президент может «вспомнить» о вотуме недоверия и вместо отставки Правительства ... распустить Думу! Следствием является осознание Государственной Думой того обстоятельства, что недоверие Правительству можно объявлять только в некоторые, заранее «просчитанные» моменты времени. Это противоречит духу разделения властей.

Во-вторых, следует задуматься о количестве потребных законов. Когда объявляют, что за осеннюю, например, сессию предстоит принять 60 законов, то возникает вопрос, кто эти законы успеет прочесть и усвоить. Конечно, законы необходимы для регулирования нашей жизни. Однако «обвал законов» порождает только сумятицу, хаос. Например, гражданин России, проживающий в Москве, является также и гражданином Москвы. Московская городская Дума имеет право принимать свои законы. У многих, кроме того, дачные участки в Подмосковье - значит, необходимо дополнительно знать законы Московской области, а они отличаются от московских. Проблема заключается в том, чтобы люди не опустили руки и не отказались от самой мысли руководствоваться всей этой горой законов. Пусть законы будут пространными, но пусть хотя бы их количество будет обозримо.

В-третьих, проблема выборов. Необходимо оценить плюсы и минусы системы политических отношений, инициируемой нынешней системой голосования. Согласно Конституции, Центральная избирательная комиссия в течение 60 дней после выборов должна опубликовать сведения о средствах, используемых партиями. Согласно Положению о Центральной избирательной комиссии, это должно было быть сделано в течение 25 дней после выборов. К сожаленяю, это не сделано вовсе. Все совершается по принципу личной договоренности: вы не лезете в наши расходы, а мы-в ваши. Выходит, все нарушали Закон о выборах и дают основание заподозрить привлечение средств, о которых неудобно отчитываться. Далее, что мы выиграли, отказавшись от всяких отношений между депутатом и избирателем, кроме делегирования законотворческих прав избирателем депутату? Рассмотрим принятый федеральным Собранием Закон о статусе депутата Государственной Думы и Совета Федерации. Примерно 12 позиций посвящено статусу депутата и 22 позиции - гарантиям депутатской деятельности, включая материальные, финансовые и т.д. Возникает ощущение, что депутаты принимали закон о своих квартиpax, окладах, передвижении, снятии гостиниц, охране... Ничего не написано о контактах депутатов и избирателей, кроме того, что депутат поддерживает связь с избирателями, при выезде на территорию избирательного округа встречается со своими избирателями. И это все! Более того, такое положение обосновывается: мол, депутат получает свободный мандат, а если он действует неадекватно воле избирателей, то его не изберут в следующий раз. Этот действительный недостаток был в свое время едко прокомментирован Лениным: «Буржуазный парламентаризм заключается в том, что раз в несколько лет избиратель делает выбор, какой представитель господствующего класса будет его угнетать следующие несколько лет». Оставим в стороне угнетение господствующим классом, но суть здесь подмечена точно: избиратель решает, кто раз в 4 года будет избран в Парламент, но он отстранен от того, что этот избранный представитель будет там делать. Конечно, следовало отказаться от императивного мандата в том виде, который у нас был прежде (отчеты, наказы и т.п.), но нельзя бросаться и в другую крайность, абсолютно устранить контроль за своим избранником со стороны избирателей. Ладно еще депутаты Федерального Собрания. Но ведь есть и областные, городские, районные депутаты... Они тоже оказываются полностью вне контроля.

Последнее, что мне хотелось бы сказать о проблемах российской государственности, - это стоящая особняком проблема публично-правовой обеспеченности прав и свобод граждан. Я имею в виду не защиту прав и свобод граждан, а именно публично-правовую обеспеченность этой защиты. Мы сегодня находимся в ситуации, когда без решения некоторых кардинальных вопросов мы не сможем двигаться дальше. Согласно нашей конституции, граждане имеют право на информацию. Это означает, что они могут свободно получать, передавать, производить, распространять информацию. В условиях государственной собственности на некоторые средства массовой информации обеспечить эти права невозможно. И не потому, что это государственная собственность. А потому, что она управляется кем-то, конкретными чиновниками исполнительной власти. Кто управляет, тот и хозяин. Когда говорят, что такой-то канал телевидения государственный, то это не совсем так: он - президентский, поскольку управление осуществляет государственная служба телевидения и радиовещания, подчиненная непосредственно Президенту. Лучше свободное высказывание конкурирующих мнений, чем вламывание на грузовике в двери телецентра «Останкино». Власть должна выполнять регистрационные, учетные и надзорные функции, но в остальном надо рассчитывать на коллективы, на усилия граждан.