On-Line Библиотека www.XServer.ru - учебники, книги, статьи, документация, нормативная литература.
       Главная         В избранное         Контакты        Карта сайта   
    Навигация XServer.ru








 

6. Практика прокурорского надзора за исполнением законов

Необходимо осознать прямую причастность прокуроров к обеспечению единства России. Главное - оперативно пресекать посягательства на федеральные интересы, Конституцию РФ, общепризнанные права и свободы человека и гражданина. Речь идет о национальной безопасности государства, и промедление с принятием надлежащих мер прокурорского реагирования недопустимо. Тем более что суть дела порой заключается в попытках удовлетворения амбициозных претензий отдельных политиканов, политических группировок, продиктованных желанием бесконтрольного пользования всей полнотой власти для решения клановых, групповых и личных проблем.

Нужно откровенно признать, что конституционные законы ряда республик в составе России приняты без учета положений Конституции РФ и других федеральных законов. Дело порой доходит до парадоксов.

Компетенцией отдельных субъектов РФ объявлены вопросы войны и мира, обороны, дислокации и перемещения воинских частей, введения в регионах чрезвычайного положения. Все это напрямую нарушает основы распределения полномочий федерального центра и регионов, подрывает стратегические позиции России.

Активно влияют на правотворческую деятельность органов власти прокуроры Брянской, Калужской, Московской, Тульской областей, Республики Саха (Якутия) и ряда других субъектов РФ. Они не ждут по этому поводу каких-либо особых указаний из Генеральной прокуратуры.

Например, прокурор Республики Саха (Якутия) издал специальное распоряжение об организации надзора за исполнением законов представительными и исполнительными органами и образовании специальной рабочей группы в аппарате. Внимательно проанализирован весь массив принятых за последние два года нормативных актов республиканского Парламента (Ил Тумана), Президента и Правительства Республики.

О серьезном подходе к работе свидетельствуют дальнейшие действия этой прокуратуры. По ее инициативе в Якутске проведено совещание руководителей министерств, ведомств, общественных организаций, на котором выработаны совместные подходы к проблеме совершенствования нормативно-правовой базы.

Одновременно достигнута договоренность о том, что соответствующие министерства и ведомства представят в прокуратуру предложения об отмене, изменении актов, противоречащих Конституции России и федеральному законодательству, что и было сделано в последующем. Эти материалы и стали частично поводом для принятия мер реагирования (направления писем, протестов, представлений, заявлений в суды).

Всего за полтора года этой прокуратурой в связи с принятием незаконных правовых актов республиканским Парламентом, Президентом и Правительством принесено 13 протестов, направлено в суды общей юрисдикции, арбитражные и конституционные суды 9 заявлений, внесено 10 представлений. В результате прокурорского вмешательства отменено, изменено и признано недействительными более 30 правовых актов указанных органов.

Спектр нарушений, на которые среагировала прокуратура Саха (Якутии), оказался весьма разнообразным и любопытным. Среди опротестованных - акты, ущемляющие права хозяйствующих субъектов на свободу предпринимательства, а также права граждан по распоряжению принадлежащим им имуществом и многие другие.

Однако, к сожалению, наблюдается и другое. Далеко не все прокуроры эффективно используют предоставленные им возможности для противодействия антиконституционному правотворчеству субъектов Федерации, порой кивают на Конституционный Суд страны, полагая, что только этот орган вправе решать сложные правовые вопросы.

Некоторые работники просто смирились с практикой издания органами власти регионов нормативных актов, не соответствующих федеральному закону' Они либо совсем не используют полномочия по опротестованию таких актов, либо применяют их только в связи с настойчивыми требованиями граждан и должностных лиц или по прямому указанию Генеральной прокуратуры.

В отдельных республиканских прокуратурах дал о себе знать рецидив времен административно-командной системы - отказ от опротестования незаконных правовых актов по мотивам нецелесообразности. Порой это подкрепляется ссылкой на малоубедительные заключения местных «знатоков права», подыгрывающих непомерным амбициям отдельных руководителей территорий. Такое наблюдалось в Республиках Башкортостан, Карелия, Удмуртской Республике.

Деятельность прокуроров носила иногда откровенно жалкий характер. Вместо опротестования незаконных правовых актов законодательных и исполнительных органов некоторые прокуроры в большинстве случаев ограничивались направлением писем региональным руководителям, причем не всегда убедительных, не реагировали в последующем на оскорбительные ответы. И что самое главное, практически не использовали судебные процедуры для защиты публичных интересов.

Прокурорами практически не принимаются в расчет поступающие в регионы заключения Министерства юстиции РФ о несоответствии законов и постановлений субъектов федеральному законодательству. Конечно, не со всеми из них можно согласиться. И в этом плане замечания ряда региональных прокуроров обоснованны, в связи с чем Генеральная прокуратура намерена проанализировать юридические ошибки, допускаемые Минюстом, и войти с конкретными предложениями в Правительство РФ. Однако нельзя отрицать, что обоснованные заключения Минюста тоже остаются без должного реагирования.

Только в прошлом году Генеральная прокуратура на основании заключений Минюста России была вынуждена потребовать от подчиненных прокуроров опротестования 50 законов и других нормативных актов субъектов Федерации.

Можно ли настаивать на сохранении функции «общего надзора» прокуратуры в дальнейшем, если она не будет соответствовать своему предназначению и займет позицию выжидания и лавирования в отношениях с органами власти субъектов РФ, игнорирующих требования федеральных законов?

По-прежнему проявляет бездеятельность прокуратура Республики Башкортостан, хотя в прошлом году она уже подвергалась за это критике. В этом регионе продолжается издание правовых актов, вторгающихся в компетенцию РФ. Здесь по существу создается самостоятельная судебная система. Вопреки Конституции РФ, Федеральному конституционному закону «О судебной системе Российской Федерации» судьи здесь избираются Государственным собранием Республики.

По имеющейся информации, незаконно избранными судьями в Республике вынесено более 400 приговоров, которые в соответствии со ст. 345 УПК РСФСР подлежат отмене.

Работники, перекладывающие свои обязанности по опротестованию незаконных актов субъектов Федерации на Генеральную прокуратуру, впредь будут строго наказываться, подвергаться досрочному переаттестовыванию, депремированию.

В то же время призыв к улучшению этой работы вовсе не означает, что нужно отказаться от защиты законных интересов субъектов РФ. Поэтому, если в поле зрения прокуроров попадают правовые акты федеральных органов власти (прежде всего министерств и ведомств), посягающие на установленное распределение компетенции между федеральным центром и регионами, ущемляющие права последних, то о них следует незамедлительно доводить до сведения Генеральной прокуратуры.

О совершенствовании деятельности прокуроров по надзору за законностью правовых актов говорит приказ Генерального прокурора №42 от 18 июля 1997 г. «06 усилении прокурорского надзора за законностью правовых актов субъектов Российской Федерации». В чем его главная цель?

Во-первых, напомнить прокурорам, что опротестовываться должны все без исключения незаконные акты субъектов Федерации, несмотря на наличие процедур Конституционного Суда. Во-вторых, нужно отказаться от практики принесения протестов на такие акты, если очевидно, что соответствующий представительный или исполнительный орган добровольно не удовлетворит требования прокурора. В этих случаях единственно правильный способ устранения нарушений - обращение прокурора в суд. Причем не только в суд общей юрисдикции, но и в конституционные и уставные суды регионов.

Наконец, третье. Прокуроры республик, краев, областей, автономных округов теперь лично ответственны за правильную постановку работы по надзору за законностью правовых актов субъектов Федерации, а также за участие прокурорских работников в подготовке законодательных актов общего значения, безотлагательное реагирование на допускаемые органами власти правонарушения. Одновременно они обязаны эффективно использовать право законодательной инициативы, другие дополнительные полномочия, которыми наделены региональным законодательством.

Назрела необходимость поставить вопрос об улучшении взаимодействия Конституционного Суда с правоохранительными органами, в частности, об информировании Конституционным Судом центральных правоохранительных органов о принятых им к рассмотрению запросах, обращениях, а также об отказах в принятии таких материалов или их отзыве. Делается это для более рациональной организации разрешения сходных вопросов. Если это предложение будет принято, центральный аппарат Генеральной прокуратуры намерен систематически информировать прокуратуры субъектов РФ о намеченных к рассмотрению в Конституционном Суде страны запросах и обращениях, их содержании.

Не меньшие требования должны предъявляться к качеству работы городских и районных прокуроров, осуществляющих надзор за законностью правовых актов органов местного самоуправления. В отдельных регионах политика невмешательства государственных органов в деятельность органов местного самоуправления привела к невиданному разгулу беззакония. За последние полтора года по протестам прокуроров в системе местного самоуправления отменено более 27 тыс. незаконных правовых актов, абсолютное большинство которых носило нормативный характер.

Недавно Конституционный Суд РФ, рассмотрев запрос Народного Хурала Республики Бурятия, признал конституционным п. 3 ст. 49 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», предусматривающий принудительный порядок досрочного прекращения полномочий органа местного самоуправления по инициативе законодательного (представительного) органа субъекта РФ.

Отсюда вывод: используя богатую информацию о систематических нарушениях законодательства органами местного самоуправленияяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяи лицами, прокуроры должны инициировать в необходимых случаях постановку вопросов о досрочном прекращении их деятельности. Эту возможность прокуроры до последнего времени не использовали.

Теперь остановимся на другой проблеме. Основным законом жизни городов, районов, сельских поселений становятся в последние годы уставы муниципальных образований.

Надо подчеркнуть, что многие городские и районные прокуроры по существу устранились от участия в подготовке этих основополагающих актов. Крайне редко опротестовывали их незаконные положения, ожидая, видимо, указаний сверху, а такие указания длительное время не поступали. В результате формирование уставов муниципальных образований проходило под явным влиянием административного произвола. В ряде регионов муниципальные образования присвоили явочным порядком полномочия государственных органов и в то же время отказались от выполнения их прямых обязанностей по отношению к населению территорий.

Практика прокурорского надзора за законностью правовых актов, издаваемых органами власти, должна ежегодно обобщаться. Результаты работы нужно оценивать не столько по количественным показателям (больше или меньше принесено протестов, представлений), а в первую очередь увязывать с фактическим состоянием законности в деятельности конкретных органов местного самоуправления. Эту работу следует чаще проверять с выездом на место. В условиях трудного становления системы местного самоуправления и исходя из складывающейся обстановки эта работа прокурора - сегодня, пожалуй, единственный способ корректировки нормотворческой деятельности местных органов власти, приближения ее к общефедеральным стандартам.

Необходимо осознать простую истину - надзор за законностью правовых актов остается стержнем проверочной деятельности прокуроров на всех направлениях. Через эту работу в первую очередь реально достигается защита публичного интереса. И прежде всего - через инициативные действия в защиту правового статуса личности в РФ, основы которого закреплены в ст. ст. 17-63 Конституции России. Другая сторона публичного интереса заключается в охране конституционного строя России, ее федеративного устройства, единства правового и экономического пространства, стратегических интересов государства (вопросы обороноспособности, использования федеральной собственности и др.).

В поле зрения прокуроров должны попадать преимущественно законы (федеральные, а также законы субъектов Федерации). Обращаться к указам Президента и постановлениям Правительства РФ, анализировать практику их выполнения необходимо в тех случаях, когда они определяют конкретные механизмы исполнения принятых законов. Это принципиальная установка, основанная на определенных законодательством полномочиях прокуратуры.

Учитывая трудности переходного периода, законодатель несколько расширил сферу правозащитной деятельности прокуратуры. В Законе о прокуратуре есть специальный раздел «Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина». Это ко многому обязывает. Правовые и организационные предпосылки для активизации этой работы есть. В стране сформирован блок законов, ориентированный на международные правовые стандарты в области прав и свобод человека и гражданина. Решением коллегии Генеральной прокуратуры от 3 октября 1996 г. определены основные задачи в правозащитной деятельности прокуроров. Акцент сделан на охрану прежде всего законных интересов больших групп населения, а также на вмешательство в наиболее неблагополучные сферы общественных отношений (трудовые, пенсионное обеспечение, защита прав престарелых и инвалидов). И это оправданно. Судя по статистике, каждое третье из выявляемых прокурорами правонарушений - несоблюдение трудового, жилищного законодательства, законов об охране прав ветеранов и инвалидов.

Необходим глубокий анализ эффективности принимаемых по этим вопросам мер прокурорского реагирования. Здесь нужны комплексный подход и совместная работа с управлениями (отделами) по надзору за законностью постановлений судов по гражданским делам.

Анализ результатов исковой работы указывает на смещение внимания прокуроров из сферы защиты государственных интересов в сферу защиты прав и свобод граждан. Во многом это результат экономических реформ и роста самостоятельности хозяйствующих субъектов. Во всяком случае, в 1996 г. заметно больше - в 2,3 раза - предъявлено исков в интересах граждан в суды. Всего их предъявлено более 105 тыс. Абсолютное большинство - почти 97 % - удовлетворено. Согласитесь, здесь есть большие возможности для профилактики нарушений прав граждан.

Работа по надзору за соблюдением прав и свобод граждан должна носить избирательный характер и не подменять органы правосудия при разбирательстве гражданских споров. Эту деятельность следует осуществлять в тесном взаимодействии с правозащитными организациями (аппаратом уполномоченного по правам человека - по закону такие лица могут назначаться и в субъектах Федерации, комиссиями по правам человека и другими). Вмешательство прокуроров в защиту прав и свобод граждан должно носить в основном компенсационный характер, когда возможности других органов контроля для воздействия на ситуацию исчерпаны.

Как никогда ранее сегодня прокурорам необходимо глубоко вникать в причины острых социальных конфликтов и присущими им средствами (там, где есть правовое поле) устранять их, привлекать виновников к уголовной и иной ответственности. В первую очередь речь идет об ответственности работодателей, уклоняющихся от оплаты труда работников, не обеспечивающих безопасных условий работы. Не менее важно своевременно пресекать злоупотребления свободой слова и печати, выражающиеся в пропаганде межнациональной и социальной розни, призывах к насильственному свержению существующего государственного строя.

В прошлом году «Российская газета» опубликовала заметку «Начали пороть. Прокурор молчит», в которой сообщалось о массовой порке казаков в Оренбургской области, что вызвало большой резонанс. Ведь бить человека даже по решениям атаманов, пусть и согласованным с полковым священником, не позволяет ни один российский закон. Неписаные же нормы казачьего общежития применимы в той мере, в какой они не противоречат законодательству правового государства.

Отдельные прокуроры все еще не уяснили простую истину: прокурорское воздействие на процессы в экономике должно осуществляться отныне только через оценку полноты и законности мер, принимаемых органами управления и контроля, а также сквозь призму защиты экономических прав граждан. К сожалению, непонимание этого требования подтверждают планы ряда прокуроров субъектов Федерации.

Достаточно сказать, что прокуроры Республики Тыва и Ставропольского края продолжают планировать проверки исполнения законов об охране скота, сохранности нового урожая без учета того, что скот и посевы сельскохозяйственных культур находятся в основном в собственности негосударственных предприятий, фермеров, иных частных лиц. Таким образом, в планах этих прокуратур сразу закладывается необоснованное вмешательство в хозяйственную деятельность. Аналогичным образом поступает прокурор Ненецкого автономного округа, планирующий проверки «обоснованности закупки и реализации рыбы».

В то же время сейчас, когда повсеместно фиксируются широкомасштабные действия по незаконному завладению государственной собственностью (в том числе в ходе ее разгосударствления), совершаются крупные противоправные сделки по вывозу за рубеж сырьевых, энергетических и других невосполнимых ресурсов, надзор прокуроров за исполнением законов в сфере экономики (впрочем, как и деятельность других правоохранительных органов) серьезно отстает от предъявляемых временем требований. На это справедливо обратил внимание в своем послании Федеральному Собранию «Порядок во власти - порядок в стране» Президент России.

По-прежнему серьезные нарекания вызывает практика приватизации государственных предприятий. Многочисленны факты занижения стоимости приватизируемого имущества, распродажи объектов социальной сферы, продажи имущества вне конкурса, нарушений антимонопольного законодательства и т. д.

Нет должного порядка и в деле управления государственным имуществом, которое повсеместно противозаконно передается в аренду, залог и даже в уставные капиталы коммерческих структур при явном бездействии территориальных управлений Министерства по управлению государственным имуществом.

Принимаемые в связи с этим меры прокурорского реагирования не всегда своевременны и зачастую неадекватны совершенным правонарушениям. Из-за бездеятельности отдельных региональных прокуроров пришлось вмешаться Генеральной прокуратуре, которая за последнее время предъявила ряд исков в арбитражные суды по поводу признания недействительными документов акционерных обществ (например, АО «Лензолото»), результатов чековых аукционов. Вместо предъявления инициативных исков в суды о расторжении договоров, нарушающих интересы государства, некоторые прокуроры вносят представления. Это ведет к волоките, бесплодной перелиске, затягивает процесс восстановления нарушенных прав.

Серьезную угрозу национальной безопасности представляет неконтролируемый выпуск ценных бумаг.

Администрация Сахалинской области под залог материальных ресурсов острова Сахалин и без регистрации в Минфине России незаконно выпустила облигации на общую сумму 5 млрд. долларов, которые размещены в швейцарском банке. Можно предположить: в случае невыполнения обязательств по оплате дивидендов по этим облигациям Россия вообще потеряет Сахалин. Поскольку указанными действиями причинен вред стратегическим интересам государства, в отношении виновных возбуждено уголовное дело. Ведется следствие.

Неупорядоченный массовый выпуск ценных бумаг, используемый в целях привлечения денежных средств как юридических, так и физических лиц, создает все условия для построения вексельных «пирамид». Он же позволяет обанкротившимся предприятиям скрывать просроченную и безнадежную задолженность, уходить от налогообложения.

Следует признать, что прокуроры практически не проверяют законность регистрации и выпуска ценных бумаг.

Много недостатков в работе прокуроров по надзору за исполнением законов а области внешнеэкономических отношений, финансово-банковской деятельности.

Для защиты государственных интересов необходимо больше использовать материалы уголовных дел, процедуры арбитражных судов. Можно привести такой пример: на счетах коммерческих банков находится несколько триллионов рублей, арестованных по сотням приостановленных уголовных дел, связанных с фальшивыми авизо. Несмотря на арест, эти средства используются недобросовестными банками в качестве кредитных ресурсов. Чтобы приостановить такую практику. Генеральная прокуратура по одному из уголовных дел предъявила иск в интересах государства на 2,6 млн. долларов США и 350 млн. руб. к ТОО «Валерия». Суд полностью удовлетворил его.

Назад       Главная       Вперёд