Ю.М. Ермакова

Конституционноправовой статус России как федеративного госу­дарства определяется федеральной Конституцией 1993 г., Декларацией о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 г. и Федера­тивным договором от 31 марта 1992 г.

При этом приоритетное значение в определении правового статуса федерации, ее субъектов принадлежит Конституции РФ. Федеративный договор от 31 марта 1992 г. "исходит из исторического факта существо­вания Российского государства"' и ставит целые) только перераспреде­ление предметов ведения и полномочий между органами государствен­ной власти федерации и ее субъектов.

Тексты трех Договоров между федеральными органами власти и органами власти республик в составе федерации, краев, областей, горо­дов Москвы и Санкт-Петербурга и автономной области, автономных округов (которые в совокупности и принято называть Федеративным договором) были одобрены VI Съездом народных депутатов России и вошли в текст Конституции Российской Федерации в редакции от 21 апреля 1992 г.^

Федерализм в России является основой конституционного строя. Согласно ст. 65, п. 1 Конституции РФ, в состав Российской Федерации входят 21 республика, 6 краев, 49 областей, 2 города федерального значения, 1 автономная область и 10 автономных округов.

Таким образом, в настоящее время в Российской Федерации суще­ствуют три вида субъектов:

-республики-государства, образованные по национально-террито­риальному принципу;

-края, области, города федерального значения - государственные образования, созданные по территориальному принципу;

-автономная область, автономные округа - национально-государ­ственные территориальные образования.

Россия как федеративное государство имеет ряд признаков, со­ставляющих ее конституционноправовой статус. К ним относятся суве­ренитет, территория, т. е. пространственный предел распространения суверенитета, Конституция и законодательство федерации, федеральное гражданство, система федеральных органов государственной власти, единые Вооруженные силы и система обеспечения обороны и безопас­ности, федеральная собственность и единые валюта и экономическое пространство, международная правосубъектность, государственный язык и государственные символы. Рассмотрим наиболее важные из них. Российская Федерация - суверенное государство. Вопрос о суве­ренитете во всех федеративных государствах решен одинаково: феде­рация суверенна, а ее субъекты нет. На мой взгляд, ошибочны нормы и Федеративного договора 1992 г., и ряда конституций республик в со­ставе федерации, провозгласившие суверенитет республик. Ведь субъ­екты Российской Федерации обладают самостоятельностью только при решении вопросов своей внутренней жизни, находящихся вне пределов ведения федерации и полномочий федерации по так называемым пред­метам совместного ведения Российской Федерации и субъектов. А тер­мин "суверенитет" означает полную независимость как во внутренних делах, так и во внешних отношениях. Субъекты же федерации связаны обязанностью принимать только те правовые акты, которые не содер­жат норм, противоречащих федеральной Конституции и законам.

Если бы республики в составе Российской Федерации действи­тельно стали суверенными государствами, это означало бы потерю федерацией своего суверенитета и превращение ее в конфедеративный союз, иначе говоря огромный исторический шаг назад. Именно это произошло с Советским Союзом. Союзным республикам было предос­тавлено право выхода, детально разработан его механизм, условия и порядок, оставшиеся, правда, только в теории. Борьба за повышение статуса, за расширение полномочий, разумеется, не ограничилась уров­нем Союза: она пошли вглубь и в Российской Федерации, и автономии активно в нее включились. Ни тогда, ни теперь не принимается во вни­мание то, что политическая свобода и свобода экономическая - совсем разные понятия. Народы большинства бывших союзных республик, пришедших к экономическому краху, ощутили это на себе в полной мере.

С вопросом о суверенитете связан вопрос о территории, т. е. о пространстве земли, воды, воздуха, недр, которые подчинены верхов­ной власти государства. Без территории не может быть и государства, поскольку она образует материальное содержание суверенитета.

В соответствии с Конституцией России 1993 г. (ст. 4, ч. 1) сувере­нитет федерации распространяется на всю ее территорию. Сам факт конституционного определения территории государства - существен­ная гарантия его территориальной целостности, так как для изменения территории необходимо изменение самой Конституции. Территориальное верховенство Российской Федерации проявляется в праве устанав­ливать статус, режим и осуществлять защиту государственной границы, территориальных вод, воздушного пространства, экономической зоны и континентального шельфа.

Конституция РФ сосредоточивает решение всех вопросов, касаю­щихся защиты России от посягательств извне, исключительно в руках федеральных властей.

Пространственный предел, в котором действует суверенитет Рос­сии,- государственная граница России. 1 апреля 1993 г. был принят федеральный закон "О государственной границе Российской Федера­ции'".

Республики, стремящиеся обладать правом выхода из состава Рос­сийской Федерации, часто ссылаются на закрепленное во множестве международноправовых актах право народов на самоопределение.

Так, в ст. 69 Конституции Республики Башкортостан 1994 г. за­фиксировано положение о том, что эта республика образована в резуль­тате реализации права башкирской нации на самоопределение и госу­дарственный суверенитет республики есть ее неотъемлемое качественное состояние.

Однако в специальном докладе подкомиссии ООН по предупреж­дению дискриминации и защите национальных меньшинств особо от­мечено: "...там, где затрагивается территориальная целостность госу­дарства, право на самоопределение в принципе не применяется. В до­кументах и практике ООН не признается право на отделение от сущест­вующего государства-члена ООН, поскольку пытаться делать ссылки на него с целью .нарушить территориальное единство и территориаль­ную целостность государства означало бы ненадлежащее применение принципа самоопределения, противоречащего целям Устава ООН'".

Хельсинкский заключительный акт 1975 г. обусловливает уваже­ние права народов распоряжаться своей судьбой соблюдением террито­риальной целостности государства; п. 5 Итоговых документов Венской встречи 1986 г. гласит: "...никакие действия, нарушающие принцип единства государства, не будут признаны законными".

Согласно п. 37 документа Копенгагенского совещания конферен­ции по человеческому измерению СБСЕ 1990 г., "ни одно из положений раздела о правах национальных меньшинств не может толковаться как подразумевающее право заниматься любой деятельностью вопреки принципу территориальной целостности государств"

Сейчас осуществление принципа самоопределения всех населяю­щих Российскую Федерацию народов без ущемления прав какого-либо из них и при одновременной защите других прав человека возможно только в рамках одного государства, поэтому в Конституции Россий­ской Федерации отсутствует право субъектов на выход. Признание этого права означало бы поощрение и признание правомерности полно­го или частичного нарушения единства Российской Федерации. Не­смотря на это, две республики в составе федерации прямо или косвенно закрепили в своих конституциях нормы, предусматривающие право выхода.

Например, в Конституции Республики Тыва от 21 октября 1993 г. отражено, что республика "имеет право на самоопределение и выход из состава Российской Федерации путем всенародного референдума Рес­публики Тыва" (ст. 1, ч. 1). Это противоречит Конституции Российской Федерации, ее федеративной природе и в случае реализации приведет к разрушению территориальной целостности Российского государства.

Кроме того, факт существования республики (национального го­сударства) уже сам по себе есть акт самоопределения народа, который не противоречит нахождению Тывы в составе Российской Федерации.

Конституция Чечни ни разу не упоминает о своем нахождении в составе Российской Федерации. Вместе с тем она провозглашает рес­публику "самостоятельным суверенным государством, равноправным субъектом в системе мирового содружества'". Такая позиция чеченской Конституции в особенности недопустима, потому что, во-первых, она существенно противоречит конституционным принципам Основного закона Российской Федерации и, во-вторых, вопреки реальной действи­тельности вопрос сформулирован так, будто Чечня уже вышла из соста­ва России.

Можно полагать, что тувинцы или чеченцы могли бы расценить отсутствие права на выход из состава федерации как ущемление права на самоопределение, если бы за ними не признавались и не обеспечива­лись те же права и свободы, что и за другими народами Российской Федерации.

В отличие от этих двух республик все остальные субъекты феде­рации решают вопрос о праве выхода в соответствии с нормами феде­ральной Конституции и международного права.

Уставы Ставропольского края (ст. 1), Иркутской (ст. 1), Курган­ской (ст. 10), Ленинградской (ст. 7), Липецской (ст. 5, ч, 3), Новгородской (ст. 8, ч. 1) областей и других краев и областей признают, что их территории есть часть единой территории Российской Федерации.

Российская Федерация, являясь государством, имеет свою Консти­туцию, на основе которой она осуществляет законодательную деятель­ность. Поскольку Россия - федеративное государство, конституции республик в ее составе, законы, любые другие правовые акты ее субъ­ектов (так же, как и самой федерации) не должны противоречить феде­ральной Конституции, которая имеет высшую юридическую силу и применяется на всей территории. Данное положение закреплено в ст. 15, ч. 1 Конституции.

Цель такого регулирования заключается в обеспечении функцио­нирования Российской Федерации как целостного государства, выра­жающего общие интересы всех ее субъектов.

Если не добиться соответствия федерального и республиканского законов, а равно и других актов Российской Федерации и ее субъектов, то правовая система Российской Федерации будет разбалансирована и станет источником политической дестабилизации.

Кроме того, Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории России (ст. 4, ч. 2 Кон­ституции). При отсутствии указанного положения нельзя было бы гово­рить о наличии суверенитета, поскольку самостоятельная и независимая власть проявляется в возможности решать все вопросы государствен­ной жизни, составляющей исключительную компетенцию федерации.

Конституции некоторых республик в составе Российской Федера­ции и в этом вопросе противоречат федеральной Конституции, призна­вая верховенство не федерального, а республиканского закона. Напри­мер, конституции республик Ингушетии (ст. 7), Саха (ст. 8), Татарстана (ст. 59), Тыва (ст. 112, ч. 2), Башкортостана (ст. 1, ч. 2), Дагестана (ст. 1 ), Коми (ст. 7), Чечни (ст. 7) и других содержат следующую норму: "Законы и иные нормативно-правовые акты органов государственной власти и управления Российской Федерации правомерны на территории Республики, если они не противоречат суверенным правам Республи­ки".

Однако, если бы приведенное положение было реализовано, это означало бы, что федерации нет, а есть несколько суверенных госу­дарств. Следует все же учитывать, что речь идет о государствах в со­ставе федерации. Провозглашение же верховенства конституции и за­конов республики не может быть совмещено с признанием верховенст­ва Конституции РФ и федеральных законов. Используемая формула о верховенстве законов республики на ее территории корректна только тогда, когда речь идет о республиканских законах, принятых в соответ­ствии с ее полномочиями, и о приостановлении действия тех законов федерации, которые приняты с превышением ее полномочий и, следо­вательно, ущемляют прерогативы республики.

При рассмотрении этого вопроса также напрашивается аналогия с Советским Союзом и союзными республиками. Конституция СССР не содержала термина "верховенство законов", но само исключительное положение законов СССР на территории всех союзных республик было закреплено в ст. 74, причем в категоричной формулировке. Новый подход проявился в Законе СССР о разграничении полномочий: "Законы СССР и другие акты органов СССР издаются лишь в пределах полномочий Союза ССР и не Должны нарушать права союзных, авто­номных республик" (ч. 2 ст. II). Вопрос же о статусе республиканских законов остался за пределами данного акта. В союзных республиках противодействие "диктату центра" повлекло за собой лишение Союза такого свойства, как верховенство федеральных законов. Начался этот процесс в прибалтийских республиках, которые обусловили действие законов Союза на их территории утверждением либо ратификацией высшими республиканскими органами, а завершился полным отрицани­ем применения в республиках законов СССР.

Один из важных государственноправовых признаков суверенного государства - наличие гражданства. В Российской Федерации уста-. новлено федеральное гражданство, которое на основании ст. 6 Консти­туции РФ приобретается и прекращается в соответствии с федеральным законом, является единым и равным независимо от оснований его при­обретения.

О федеративной природе гражданства свидетельствует то, что гражданин Российской Федерации является одновременно гражданином республики в ее составе, на территории которой он проживает, и утрата гражданства Российской Федерации автоматически прекращает респуб­ликанское гражданство.

В Конституции Республики Тыва есть следующая норма: "Порядок приобретения гражданства определяется с учетом демогра­фической ситуации в Республике и способствует обеспечению устойчи­вого преобладания коренной нации, защите ее этнического и культур­ного наследия и достояния. Этнические тувинцы, проживающие за ру­бежом, имеют преимущественное право перед другими иностранцами в приобретении гражданства Республики Тыва"". Однако в Федеральном законе о гражданстве не содержится никаких ограничений по нацио­нальному признаку при решении вопроса о гражданстве.

В законе "О гражданстве Кабардино-Балкарской Республики" вы­двигается в качестве условия приема в ее гражданство требование о постоянном проживании на территории Республики в течение десяти лет в целом или пяти лет непрерывно перед обращением с ходатайством (ст. 16). Такое условие - тоже прерогатива федерального закона, как и любые другие условия, привилегии или ограничения.

Естественно, правовое регулирование республик по предметам ис­ключительного ведения Российской Федерации незаконно. Поэтому законы республик в составе Российской Федерации, противоречащие федеральным, изданным по предметам исключительного ведения Рос­сийской Федерации, юридически ничтожны, и, следовательно, не может быть и речи об их применении.

В России есть единые Вооруженные силы, единая система обеспе­чения обороны и безопасности.

Военная доктрина, структура и организация Вооруженных сил оп­ределяются исключительно федерацией. Республики в составе Россий­ской Федерации не вправе создавать свои вооруженные силы либо ка­кие-либо иные воинские формирования. Несмотря на это, в Конститу­ции Республики Чечни наличествует следующая формула: "Граждане Чеченской Республики обязаны защищать страну, нести военную служ­бу в составе Вооруженных Сил Чеченской Республики" (ст. 56, ч. 1). Указанное положение не имеет юридической силы, однако в реальной действительности вооруженные формирования в Чечне были созданы и с декабря 1994 г. почти в течение двух лет на территории Чечни проис­ходили военные действия, в которых, с одной стороны выступали феде­ральные вооруженные силы, а с другой - указанные незаконные воо­руженные формирования Чечни.

Приведенный пример свидетельствует о том, что в отдельных слу­чаях появление в Основных законах республик норм, противоречащих Конституции, при претворении их в жизнь не только способствует раз­рушению государственного единства России, но и влечет за собой тра­гические последствия для народных масс. Поэтому необходимо исклю­чить из ст. 70 Конституции Якутии норму, предусматривающую такие полномочия президента республики, как принятие решения о дислока­ции на территории республики воинских формирований, контроль за их передвижением и деятельностью, определение порядка образования территориальных воинских и иных формирований. Поскольку в на­стоящее время никаких воинских формирований в республике нет, то данное положениЬ, по-видимому, было включено в Конституцию либо для подтверждения самостоятельности, либо в расчете на будущее. Но и в том, и в другом случаях наличие подобной нормы неправомерно, а с учетом опыта Чечни непонятно отсутствие серьезной реакции со сторо­ны федеральной власти для устранения этого положения.

Российская Федерация как суверенное государство имеет свою го­сударственную федеральную собственность, денежную и кредитную системы, единое экономическое пространство..

В соответствии с Конституцией в Российской Федерации "гаранти­руется единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств" (ст. 78). На территории Россий­ской Федерации не допускается установление таможенных границ, по­шлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного переме­щения товаров, услуг и финансовых средств (ст. 74).

Однако в Конституции Республики Тыва есть положение о том, что президент Республики Тыва по представлению соответствующих органов управления РФ и с согласия Верховного хурала Республики Тыва назначает либо освобождает от должности руководителя таможни Республики Тыва (ст. 73, ч. 15). И хотя больше нигде упоминаний о таможне нет, но из смысла данной статьи следует, что в Тыве преду­сматривается создание собственной таможни. (В действительности таможня в Тыве не была создана.) А это противоречит ст. 74, п. 1 феде­ральной Конституции, ибо территория России включает в себя террито­рию всех субъектов федерации, в том числе и Республики Тыва. Все это одна общая, единая территория, на которой не может быть никаких таможенных постов. В противном случае будут ограничены права гра­ждан на занятие какой-либо деятельностью и на свободу передвижения. Между тем, как известно, любой гражданин федерации должен иметь те же права, что и граждане отдельного субъекта федерации.

Международноправовые нормы не предоставляют субъектам фе­деративного государства права выступать в международном общении. Но в конституциях некоторых республик в составе России указанная проблема решается иначе. Основные законы Дагестана (ст.65), Тывы (ст. 1), Башкортостана (ст. 1, ч. 2) содержат положение о том, что на­званные республики самостоятельно определяют и проводят внешнюю политику. Это противоречит федеральной природе России, поскольку возможность независимо осуществлять деятельность в сфере внешних отношений - одно из свойств суверенного государства, а республики в составе РФ к таковым не относятся.

В конституциях республик Чечни (ст. 73, ч. 9) и Тывы (ст. 62, п. II) президенту предоставлено право отдавать распоряжения о начале воен­ных действий с последующим одобрением парламента, что является пре­вышением прав субъектов РФ и противоречит Конституции РФ (ст.71, п. "к").

Международные правомочия и международные обязательства го­сударства распространяются на всю его территорию. Согласно ст. 29 Венской конвенции о праве международных договоров, "если иное намерение не явствует из договора или не установлено иным образом, то договор обязателен для каждого участника в отношении всей его территории". В Международном пакте о гражданских и политических правах (ст. 50), в Факультативном протоколе к нему (ст. 10), а также в Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах (ст. 28)'° особо оговорено, что их постановления распространя­ются на все части федеративных государств. Федерация - это одна страна, и у нее должна быть единая внешняя политика.