В. СЕНЧАГОВ
доктор экономических наук, академик РАЕН, руководитель Центра финансово-банковских исследований ИЭ РАН

Одной из главных проблем эффективного государственного регулирования финансовой сферы является координация денежно-кредитных и бюджетно-налоговых отношений. Денежно-кредитная политика играет здесь определяющую роль. Это обусловлено тем, что используемые в ней инструменты тесно связаны с оборотом материальных ценностей, с динамикой и структурой ВВП. Бюджет же отделен от движения физического объема ВВП и используется только для его перераспределения. За счет налогов формируется доходная часть бюджета. Вместе с тем от их обоснованности и размера во многом зависит мотивационный механизм агентов рынка, поскольку налоги прямо влияют на финансовое положение хозяйствующих субъектов, их способность к накоплению и инвестированию денежных средств.

При определении взаимодействия бюджета с денежно-кредитными инструментами огромное значение имеет правильное установление масштабов эмиссии с учетом фактора времени. У эмиссии есть свойство, которое делает ее сходной с налогами. Как чрезмерно высокие налоги разрушают процесс производства, так и эмиссия, выходящая за рамки естественных потребностей производства и обращения, порождает инфляцию и разбалансирует спрос и предложение.

При проведении правильной эмиссионной политики появляется больше возможностей для снижения налогового пресса, усиления стимулирующей функции налогов, создания благоприятного климата для накопления и инвестирования. Напротив, необоснованное сжатие денежной массы порождает неустойчивость налоговой системы, поскольку ажиотажный спрос на деньги, охватывая большинство субъектов рыночной экономики, приобретает глобальный характер и дезорганизует все товарно-денежное хозяйство. При этом государство теряет значительную часть эмиссионного дохода: ее получают эмитенты различного рода денежных суррогатов или иностранной валюты, если ее обращение допускается внутри страны.

В этих условиях показатель инфляции становится глобальным системообразующим императивом, базовым элементом денежно-кредитной и бюджетной политики, влияющим на все стороны финансово-экономической деятельности. Именно темп инфляции берется за основу определения объема денежной массы.

В целом за период 1991-1995 гг. в России потребительские цены росли в 3,5 раза быстрее денежной массы. К концу 1995 г. темпы роста цен и денежной массы сближаются, а в 1996 г. рост денежной массы опережает рост цен. При этом спрос на деньги не только не сокращается, но резко нарастает. Денег не хватает даже на самые элементарные потребности простого воспроизводства. Общая задолженность по заработной плате увеличилась в течение 1996 г. более чем в 2 раза. Причем основными должниками являются предприятия и организации государственного сектора. Они должны своим работникам 37,8 трлн. руб., а вся бюджетная система - 9,3 трлн. руб.

Таким образом, проведенные Центральным банком РФ в 1996 г. изменения денежной массы не компенсировали неоправданно резкого ее сжатия в 1991-1995 гг., что оказало отрицательное влияние на собираемость налогов и ухудшило финансовое состояние субъектов хозяйствования. Динамика кредитных вложений отстает от роста цен еще больше, чем денежная масса.

Многократный устойчивый рост потребительских цен не позволил ликвидировать бюджетный дефицит за счет инфляционной составляющей его доходной части. В 1994 г. он даже резко увеличился, несмотря на повышение потребительских цен в 3,2 раза.

Вместе с тем сближение роста денежной массы с ростом цен в 1995 г. и опережающий ее рост в 1996 г. не оказали существенного влияния на увеличение бюджетного дефицита. В 1995 г. его уровень снизился до 3,3% по сравнению с 9,9°о в 1994 г., а в 1996 г. дефицит составил 4,2% ВВП.

Отмеченные обстоятельства свидетельствуют о необходимости разработки долгосрочной концепции формирования денежной массы, увязанной с системой других макроэкономических показателей.

В данной связи представляет интерес сравнительный анализ динамики ВВП, потребительских цен и денежной массы в зарубежных странах (см. табл. 2). Прослеживается четкая тенденция: в странах с развитой рыночной экономикой - США, Японии, Германии и др. -денежная масса увеличивается в 2-5 раз быстрее потребительских цен и в 3-6 раз быстрее ВВП, несмотря на то что коэффициенты монетизации ВВП в них в 4-6 раз выше, чем в России. В Китае -стране с регулируемой рыночной экономикой - темпы роста ВВП и цен в 4-5 раз выше, чем в вышеперечисленных западных государствах. Коэффициент опережения денежной массы по сравнению с потребительскими ценами составил там в 1991 г. 5,9, в 1992 г. - 5,6, в 1993 г. - 2,4'. Совершенно иная тенденция наблюдается в странах с переходной экономикой. Прирост потребительских цен в этих странах, кроме Словакии, превышает прирост денег в обращении

Таблица Соотношение темпов прироста ВВП, потребительских цен и количества денег в обращении (прирост в "А к предыдущему году)

На наш взгляд, одной из причин более медленного по сравнению с ценами роста денежной массы является расширяющееся использование иностранной валюты при снижающемся курсе отечественной. Курс рубля в 1992-1995 гг. снизился в 11,2 раза. Эта взаимозависимость достаточно четко проявляется в российской экономике.

Доллар проник во все области экономической деятельности: начиная от заключения контрактов, оформления балансов банков в двух вариантах (рублевом и валютном) и ориентации субъектов хозяйствования и части населения на конвертацию отечественной валюты. По некоторым оценкам, доллар составляет V совокупного оборота. Из общего объема денежных доходов в 1996 г. население израсходовало на покупку иностранной валюты 254 трлн. руб. (19°о), тогда как на сбережения во вкладах и ценные бумаги - 59 трлн. руб. (4%).

По нашему мнению, коэффициент монетизации ВВП косвенно подтверждает, что чем выше зависимость страны от иностранной валюты, тем меньше его величина. Этот показатель в 1985 г. (в сопоставимых условиях) в России равнялся 53,6°о, в 1990 г. - 73,2, в 1995 г. -12,3%^ В 1996 г., по данным ЦБР (январь-октябрь), он составил 15,3%.

В Германии коэффициент монетизации в 1985-1995 гг. колебался в пределах 57,4-62,1°о, в США - 57-69,1, в Японии -91,9-112,7, в Китае - 49,7-96,1°о. Россия имеет один из самых низких в мире коэффициентов монетизации. Еще меньше он только в Гвинее (8,8%), Азербайджане (6,5%), Армении (5,3%), Грузии (3,8%), Заире (2,8%). О несоответствии денежной массы объему ВВП и стихийно сформировавшемуся уровню цен свидетельствует также тот факт, что по многим видам промышленной продукции средние цены выше мировых. Сближение внутренних цен с мировыми и тем более их превышение обусловливают необходимость учета этого фактора в денежно-кредитной политике при определении необходимой денежной массы.

Оценивая в целом эффективность инструментов денежно-кредитной и бюджетной политики, надо признать, что с их помощью на общероссийском рынке достигнута сбалансированность спроса и предложения товаров и услуг. Но какой ценой? За счет высокой доли импорта (50-70% розничного товарооборота при пороговом значении согласно международному опыту - 30%), разорения отечественных товаропроизводителей, снижения жизненного уровня большинства населения страны.

Доходы от положительного сальдо торгового баланса (в 1995 г. -20,2 млрд. долл., в 1996 г. - 28 млрд. долл.), а также эффект от банковской политики контролируемого понижения курса рубля в виде валютных резервов (в 1995-1996 гг. - 12-15 млрд. долл.) несоизмеримы с масштабами тех потерь, которые несут народное хозяйство, российская финансово-банковская система от долларизации экономики и не подвластного властям перевода капиталов за границу. По оценке Минэкономики РФ, ежегодный вывоз капитала из страны составляет около 35 млрд. долл., а независимые эксперты оценивают его за период 1990-1995 гг. в размере 200 млрд. долл.

Анализ функционирования финансово-кредитной системы позволил выявить следующие ее недостатки и противоречия.

1. Финансово-кредитная система в современном виде неспособна обеспечить денежными средствами не только расширенное, но и простое воспроизводство. Эти функции она частично выполняет только в традиционно экспортных отраслях. С точки зрения построения сложных систем она характеризуется незавершенностью, проявляющейся в огромных масштабах взаимных неплатежей и, что особенно опасно, в нарушении принципа гарантированного бюджетного финансирования расходов на заработную плату, пенсии и пособия, оборонный заказ.

2. Финансовые и денежно-кредитные инструменты недостаточно скоординированы между собой. Например, бюджетная политика, особенно в части долгосрочного стратегического инвестирования, разрабатывается, не имея под собой основы в виде проектировок объема денежной массы, который определяется значительно Позже.

3. Финансово-банковская система базируется на смешанной системе денежного обращения (рублевая, долларовая) и порождает "бегство" капиталов.

4. Центральный банк перестал быть единым эмиссионным центром. В результате государство теряет примерно 10 трлн. руб. эмиссионного дохода. Эмиссия квазиденежных средств осуществляется при отсутствии обоснованных критериев, ликвидной товарно-материальной базы.

5. Современная финансово-банковская система сформировалась в условиях высокой инфляции. К новой же экономической ситуации, характеризующейся стабилизацией цен и умеренной инфляцией, она не приспособлена.

6. Законодательная база системы не отличается полнотой (нет ряда законов - о бюджетном процессе, об экспорте капитала, налогового кодекса и др.).

Для исправления создавшегося положения необходимо правильно выбрать исходное звено проводимой экономической политики. В течение 1992-1996 гг. эту роль играли разные инструменты, однако комплексность их применения не обеспечивалась и потому не удалось осуществить переход к сбалансированному развитию. Так, либерализация цен в 1992-1993 гг. позволила добиться равновесия спроса и предложения, но привела к спаду производства. Еще сильнее пострадали наука, культура и здравоохранение, которые традиционно входят в сферу государственных интересов, формируют импульсы стратегического развития.

Бюджетная система также не адаптировалась к изменению роли ценового фактора. На 0,6% сократилась доля в ВВП поступивших в бюджетную систему государственных налогов, сборов и платежей. По данным Госналогслужбы РФ, на 1 декабря 1996 г. недоимки по платежам в бюджет составили 118,8 трлн. руб.

Происшедшие в 1996 г. замедление роста цен, снижение инфляции до 1-2% в месяц сыграли коварную роль. В 1996 г. примерно в 2 раза сократилась прибыль, в 2,5 раза увеличилась общая сумма убытков в промышленности, строительстве и на транспорте. В промышленности доля нерентабельных предприятий составила 42%. Привычка к ценовому допингу натолкнулась на сужение платежеспособного спроса, в том числе в связи с необоснованным занижением объема денежной массы.

Недофинансирование государственных расходов нарушает непрерывность движения денег, систему расчетов и платежей, ведет к глобальному кризису последних. В 1996 г. задолженность по платежам в промышленности, строительстве, на транспорте и в сельском хозяйстве составила 1041,9 трлн. руб., или 46% ВВП.

При формировании курса денежно-кредитной и налогово-бюджетной политики необходимо ориентироваться на темпы прироста ВВП, а нормативы инфляции и бюджетного дефицита считать вторичными индикаторами, подчиненными задачам экономического роста. По выражению лауреата Нобелевской премии Дж. Тобина, "бумажная экономика" не должна быть доминирующей. Все финансово-денежные инструменты должны помогать "физической экономике" не только выжить, но и развиваться с учетом широкого спектра потребностей современного общества.

Взятые отдельно финансово-кредитные инструменты лишены смысла. Так, лауреат Нобелевской премии 1996 г. У. Викри выступает категорически против "навязчивой погони политиков за святым Граалем сбалансированного бюджета". Дефицит бюджета, являясь одним из индикаторов финансовой сбалансированности, не должен рассматриваться изолированно, вне задач возобновления экономического роста, гармонизации других его составляющих - материальных и финансовых потоков.

Необходим отлаженный механизм координации и взаимодействия основных финансово-экономических показателей - ВВП, денежной массы, эмиссии, кредитных вложений, индекса цен и инфляции, доходов населения, курса валюты, сальдо торгового баланса, валютных резервов ЦБ и Минфина. Для этого требуется разработка концепции экономической политики, которая послужила бы базой для формирования концепции бюджета и денежно-кредитной политики.

Главная проблема федерального бюджета- его нереалистичность. И дело не столько в расчетной базе бюджета, в завышенности расходов (большинство расходов на социальную сферу объективно обусловлены минимальными социальными гарантиями государства своим гражданам), сколько в том, что доходная часть бюджета недостаточна для выполнения государством своих важнейших функций в экономике и социальной сфере. Эта проблема может быть решена исключительно за счет повышения эффективности реального сектора экономики, увеличения его вклада в формирование государственсых доходов, а также использования возможностей институтов финансового рынка для сосредоточения капитала в целях осуществления инвестиционных проектов.

Идеи "развития", "экономического роста", "подъема", "формирования прогрессивной структурной политики" должны стать стержневыми направлениями проектирования бюджета 1998 г. Денежно-кредитная политика сегодня подчинена лишь решению задач уменьшения влияния бюджетного дефицита на платежеспособность хозяйствующих субъектов и инфляцию. В настоящее время она зажата в тисках двух императивов - уровня инфляции и уровня бюджетного дефицита и не оказывает существенного воздействия на экономику. Для того чтобы направить эту политику на развитие экономики, потребуется признать роль и значение кредита в авансировании производства и обеспечении непрерывности кругооборота средств, учитывать специфику кредитования оборотных средств и основного капитала. Это даст возможность выработать более обоснованный подход к определению размера денежной массы. Тогда она будет активно влиять на формирование бюджета, а не только механически выводиться из бюджетных проектировок. При таком подходе эмиссию можно рассматривать как один из факторов экономического роста при условии четкого установления каналов использования дополнительной денежной массы, нейтрализации ее влияния на рост цен.

Концепцию федерального бюджета на 1998 г. целесообразно рассматривать в контексте общей бюджетной стратегии на 1998-2000 г., предполагающей разработку федеральных бюджетов на соответствующие годы по основным укрупненным позициям на базе прогнозов социально-экономического развития страны.

При просчете вариантов бюджета 1998 г. необходимо исходить по крайней мере из двух сценариев его взаимодействия с денежно-кредитной политикой. Одним сценарием предусматривается небольшая коррекция инструментов денежно-кредитной политики (снижение процентных ставок до 15-20°о, дальнейшая девальвация курса рубля и т.д.). Другой - предполагает последовательное проведение следующих мероприятий: увеличение денежной массы до уровня, соответствующего обороту важнейших составляющих ВВП, авансирование оборотных средств, определение динамики цен и инфляции, доходов бюджета и размеров его дефицита.

В концепции бюджета 1998 г. надо установить долю консолидированного бюджета в совокупных финансово-кредитных ресурсах. Тогда можно будет вести активный диалог с субъектами рыночной экономики, показать, что дальнейшее сокращение этой доли экономически нецелесообразно, поскольку нарушится устойчивость финансово-банковской системы.

Другим ключевым индикатором бюджетной политики в России, как и во многих странах с развитой рыночной экономикой, должен стать показатель доли государственных расходов в ВВП. Здесь нужно исходить из стратегической ориентации по крайней мере на три года. Естественно, что стратегия государственных расходов обусловливается той функциональной ролью, какую государство играет в рыночной экономике. Если признавать значение этих функций, то тенденция снижения доли государственных расходов в ВВП должна быть заменена тенденцией их стабилизации и поэтапного повышения до разумного уровня (до 50°о).

Учитывая содержащиеся в послании президента намерения о проведении жилищно-коммунальной, пенсионной и военной реформ, необходимо в концепции федерального бюджета 1998 г. определить степень воздействия этих реформ на его доходную и расходную части. Причем очень важно иметь в виду и косвенные взаимосвязи. Например, как указанные реформы прежде всего повлияют на реальные доходы населения и платежеспособный спрос, поступление налогов с физических лиц, масштабы коммунальных неплатежей, инфляцию и денежную массу и т.д.

Возможно, расчеты покажут, что реформы целесообразно проводить поэтапно и не все сразу. Необходимо четко сформулировать качественные параметры этих реформ с тем, чтобы установить их действительную социальную цену.

Скоординированность использования денежно-кредитных и бюджетно-налоговых инструментов призвана обеспечить платежно-расчетная система, представляющая собой организацию расчетов между субъектами хозяйствования, банками, федеральным и региональными бюджетами, налоговой службой, казначейством.

В платежно-расчетной системе все инструменты денежно-кредитной и бюджетно-налоговой политики проходят как бы проверку на согласованность и непротиворечивость, способность в конкретных ситуациях реализовать те функции, которыми их наделила законодательная власть. Главная особенность данной системы заключается в том, что в ее структуре взаимодействуют субъекты и товаро-проводя-щей, и денежно-проводящей сетей. И, если товаро-проводящая сеть не рациональна, ведет к росту затрат, снижает конкурентоспособность товаров на внутреннем и внешнем рынках, то это неизбежно порождает излишний спрос на деньги, удорожает денежно-проводящую сеть и может усиливать инфляцию.

В переходной период структура и механизм платежно-расчетной системы заметно усложнились. Во-первых, число хозяйствующих субъектов возросло примерно с 45 тыс. до 2,5 млн. Соответственно многократно увеличилось количество товарных сделок даже при снижении объемов производства в два раза. Не менее важно и то, что резко расширился список объектов налогообложения, усложнив тем самым и без того запутанный налоговый процесс. В производственных, финансовых и денежно-кредитных отношениях повысилось значение фактора риска.

Во-вторых, хозяйствующие субъекты имеют весьма разнообразный правовой статус (частной, акционерной, муниципальной, государственной форм собственности). И, возможно, в этой связи жесткость финансовой и денежно-кредитной политики на макроуровне сопровождается снижением ответственности при осуществлении товарных сделок, налоговых платежей. Например, из 499 трлн.руб. просроченной кредиторской задолженности 82%^ приходится на субъекты негосударственного сектора. Следует, конечно, учитывать, что в общем товарообороте доля госсектора резко сократилась.

Структура многих компаний, прежде всего в ТЭК, позволяет переводить значительную часть средств на счета различных промежуточных организаций. В результате снижается налогооблагаемая база. Например, в АООТ "Нижневартовскнефтегаз" из всей суммы средств, полученных за отгруженную продукцию, только 1,3% "осело" на расчетном счете самого объединения.

В целом, по оценке Госналогслужбы РФ, на счетах предприятий топливно-энергетического комплекса отражено всего 20-30% поступивших от реализации продукции средств. Большинство же операций производится через "боковые" фирмы. Использование таких схем лишает консолидированный бюджет сумм, сравнимых с его доходной частью.

В-третьих, единство платежно-расчетной системы нарушается из-за недостаточной интеграции секторов рыночной экономики. Они слабо связаны между собой. Из реального сектора экономики выделились: экспортные отрасли, руководствующиеся критериями мирового рынка; торгово-посреднический сектор, ориентированный на норму прибыли, в 3-4 раза превышающую среднюю; и где-то в конце цепочки - работающий на внутренний рынок реальный сектор, финансовое положение которого оставляет желать лучшего.

О том, что эти различия носят аномальный характер и отражают условия переходного периода, свидетельствуют данные рейтинговой оценки "Файнэншл тайме" за 1996 г. Так, доходность оптовой торговли составила 11,6, добычи нефти - 13,0, финансовых компаний -13,2, розничной торговли- 19,2, коммерческих банков- 19,6, текстильных изделий - 20,8, фармацевтики - 22,5, компьютерных услуг -23,1, издательского дела - 27,9, радио и телевидения - 34,1.

В-четвертых, бюджетно-налоговая часть денежно-проводящей сети не имеет необходимого законодательного обеспечения, отдельные ее звенья работают несогласованно, нет единой информационной базы.

Созданная система казначейства, призванная доводить бюджетные деньги по целевому назначению, контролирует движение только немногим более половины бюджетных средств. Остальные бюджетные деньги проходили через уполномоченные коммерческие банки, у которых был весьма велик соблазн пустить их не по целевому назначению, а использовать в собственных интересах. Следует заметить, что в США кассовое исполнение бюджета возложено исключительно на 12 федеральных территориальных резервных банков с их 25 филиалами. Даже с учетом того, что почти половина коммерческих банков США является членами Федеральной резервной системы, они не имеют права держать на своих счетах бюджетные средства.

В-пятых, эффективность и бесперебойность функционирования платежно-расчетной системы - одна из главных целей деятельности Центрального банка. Он устанавливает правила осуществления расчетов, способствует развитию и укреплению банковской системы России, от слаженности работы которой зависит соблюдение платежно-расчетной дисциплины.

В настоящее время наиболее серьезные сбои в налоговом и бюджетном процессах происходят в банковском обслуживании налоговых платежей. Эта сфера стала одним из основных каналов сокрытия доходов и уклонения от уплаты налогов. Между тем Центральный банк, по оценке Счетной палаты РФ, не в состоянии эффективно контролировать систему коммерческих банков, участвующих в обслуживании налоговых платежей.

С учетом отмеченных обстоятельств можно констатировать, что любая дополнительная денежная масса, жизненно важная для экономики, нормализации платежеспособного спроса, создания импульса для инвестиционной активности, представляет серьезную проблему для платежно-расчетной системы. Эти деньги могут уйти "в песок", на спекулятивные сделки, дестабилизировать валютный рынок и т.д.

Для организации единой платежно-расчетной системы требуется осуществить комплекс мер. Прежде всего в рамках сложившейся системы необходимо отрегулировать механизм продвижения бюджетных средств, наладить жесткий контроль за поступлением налогов. В законодательном порядке надо четко разграничить функции казначейства, Центрального банка, Госналогслужбы. Другой вариант организационного решения проблемы состоит в серьезном изменении и перераспределении функций отдельных ведомств. Учитывая, что ответственность за обеспечение эффективного и бесперебойного функционирования системы расчетов возложена согласно закону именно на ЦБ, а также принимая во внимание ведущую роль бюджета в экономической и социальной жизни общества, желательно было бы существенно повысить роль ЦБ в исполнении бюджета. Центральный банк сегодня при всех его минусах представляет собой единую систему. Поэтому ^южно было бы расширить функции его территориальных органов, сделав их главными проводниками средств федерального и территориальных бюджетов. Тогда коммерческие банки будут вынуждены оперировать действительно свободными средствами, а не "прокручивать" бюджетные.

Кризис реформируемой экономики обусловил тенденцию уменьшения размеров национального богатства. Резко сократились основные производственные и особенно оборотные фонды, подвергшиеся обработке предметы труда и товарные запасы, а также непроизводственные (за исключением жилищного) фонды и вовлеченные в процесс производства природные ресурсы. Товарное и материально-вещественное наполнение рубля заметно ослабло.

В этих условиях заслуживает внимания национальное богатство в виде балансовых запасов полезных ископаемых, то есть запасов, разработка которых экономически целесообразна. Они вполне могут быть использованы для привлечения иностранных капиталов в качестве гарантий и возможного финансово-кредитного ресурса.

Особое место должно отводиться региональной структуре национального богатства. Именно в регионах должны обеспечиваться определенные пропорции между производственно-техническими мощностями, сырьевым потенциалом и финансово-денежной сферой. К сожалению, в настоящее время нет достаточно обоснованной официальной финансовой оценки материальных активов страны в региональном разрезе. Нет даже методики такой оценки.

Надо отметить, что рядом регионов разработан проект о предоставлении субъектам Федерации прав по выпуску государственных гарантийных обязательств под залог имущества (недр, основных фондов и т.д.), находящегося в собственности этих субъектов. Предполагается, что национальные ценные бумаги (государственные гарантийные обязательства, зарегистрированные в соответствующих органах) могут признаваться иностранными инвесторами в качестве кредитных ресурсов. По существу, речь идет о масштабной реформе банковской системы, наделении банковских органов субъектов Федерации правом эмиссии, что неизбежно потребует реструктуризации банковской системы и образования в субъектах Федерации своих республиканских банков.

Это узкорегиональный местнический подход. Чтобы дать простор инициативе субъектов Федерации, не обязательно распылять эмиссионное право ЦБ по всей Федерации. Вполне достаточно проведение силами федеральных органов с участием субъектов Федерации финансовой оценки материальных активов. Именно это мероприятие будет способствовать устойчивому развитию финансово-банковской системы, укреплению курса рубля.