А.А. Козловский
кандидат экономических наук

В работах, затрагивающих вопросы типологии социальной политики различных стран, обычно выделяются два типа социальной политики: либеральный (обычно социалдемократический) и консервативный (жестко рыночный). Выделяются также различные модели социальной политики с точки зрения механизма и масштабов государственного регулирования социальной сферы: интервенционистские и компенсаторные модели. Можно классифицировать социальную политику и в зависимости от ее подчиненности решению тех или иных важнейших проблем, например, от ее нацеленности на решение прежде всего экономических проблем, от степени взаимосвязи социальной и экономической политик, например, может наблюдаться относительная независимость социальной политики и экономической либо) случай скорее теоретический, непосредственная подчиненность экономической политики решению социальных задач. В конечном счете речь идет об оценке степени "социальной ответственности" государства перед гражданами, о методах (способах), при помощи которых стремятся достичь "всеобщего благосостояния". Для промышленно развитых демократических стран сама концепция государства благосостояния в настоящее время споров не вызывает: она реализуется на практике.

США обычно относят к странам, ориентированным на жестко рыночную модель, при которой удовлетворение индивидуальных и общественных социальных потребностей в наибольшей степени  по сравнению с другими странами  осуществляется с помощью механизма рыночных отношений, социальные услуги, не только, скажем, образование или здравоохранение, но и материальное обеспечение в старости, преимущественно покупаются на рынке и оплачиваются самими пользователями тех или иных видов социальных услуг. С позиций социалдемократии такой тип социальной политики не только не поддерживается, но, в определенной степени  морально осуждается. Модель США относят к условноостаточной, при которой государство намеренно ограничивает свои функции только теми (причем далеко не всеми), которые не хотят или не могут обеспечить частный капитал и рынок. Это  консервативная модель, при которой государство в принципе ограничивает свою роль материальной поддержкой только самых малообеспеченных слоев населения. Такой подход к социальной политике может выглядеть историческим анахронизмом. Однако его оценка зависит в конечном счете от оценки степени эффективности рыночной модели социальноэкономической жизни вообще, от представлений о целесообразности, необходимости и оптимальных масштабах государственного вмешательства  а это вопрос значительно более широкий, чем моделирование социальной политики.

Конечно, социальную политику можно (теоретически) рассматривать как самостоятельный феномен со своими масштабами, инструментарием, целями и т. д., но ее взаимосвязь с процессом общественного воспроизводства в целом упускать нельзя. Более того, именно США первыми (может быть, после Великобритании) поставили в повестку дня вопрос о строительстве государства всеобщего благосостояния, официально объявили войну с бедностью в начале 60х годов, наметили конкретную программу построения "Великого общества". Решению этой задачи, по мнению большинства американских авторов, вовсе не препятствует даже, к примеру, высокая степень приватизации оказания определенных видов социальных функций, частный характер (не государственный) соответствующих институтов  важны не пути к всеобщему благосостоянию, а достигнутые результаты.

Опыт социального развития с конца 70х годов показывает, что о незыблемости моделей социальной политики говорить не приходится. Развитые страны, каждая в отдельности, а в последнее время  и все вместе (в рамках ООН, ЕЭС и др.) активно заняты адаптацией социальной политики к меняющимся реалиям, ищут наиболее адекватные и наиболее эффективные методы социальной политики. Несомненно, идет поиск некоей общей, возможно  универсальной модели социальной политики. В Европе этот процесс идет уже не одно десятилетие. Возможно, такая постановка вопроса пока преждевременна и нельзя затушевывать тот факт, что решающим первичным элементом общественного воспроизводства является экономика, состояние которой очень различно в разных странах  как и общественное сознание, культурный уровень, традиции, политические факторы и др. Но поиск наиболее адекватных способов .взаимодействия экономики и социальной сферы при решении единых национальных задач, при признании господствующей роли принципа всеобщности благосостояния означает сближение различных, ранее противопоставляемых друг другу моделей социальной политики.

В США поворотным моментом в формировании социальной политики был 1935 год  год принятия основополагающего закона о социальном страховании в рамках "нового курса" президента Ф. Рузвельта. "Великая депрессия" 19291932 годов, разорившая целое поколение американцев, с ее беспрецедентной безработицей и обнищанием, несомненно послужила отправной точкой, с которой началось и постепенно усиливалось вмешательство государства в регулирование социальной сферы. Администрация Рузвельта впервые официально признала ответственность государства за социальную защиту граждан. Были введены государственное социальное страхование в форме двух основных программ (пенсионное обеспечение и компенсация по безработице) и очень ограниченная программа государственной помощи самым неимущим, голодным. Однако, убежденность в том, что социальное страхование фактически уничтожает необходимость в прямой помощи неимущим, надолго осталась доминирующим фактором формирования социальной политики в США. Закон 1935 года устанавливал принципиальные различия между социальным страхованием, когда государственные программы финансировались за счет взносов наемных работников и предпринимателей, и финансируемыми из бюджета программами вспомоществования, рассматриваемыми в качестве общественной благотворительности (в отличие от других стран, где выраженных различий между социальным страхованием и обеспечением не проводилось). Рузвельт относился к вспомоществованию как к явлению, подрывающему личную независимость и предприимчивость, разрушающему трудовую этику и т. д., государственная помощь рассматривалась как временная мера, оправданная чрезвычайными обстоятельствами.

США позже, чем европейские страны, ввели главные социальные программы. После окончания второй мировой войны в США сложился общественный либеральноконсервативный консенсус по вопросам целей и методов государственного регулирования, была принята на вооружение концепция государства всеобщего благосостояния (Welfare State) основанная на признании того факта, что рыночная экономика не в состоянии устранить неравенство, поэтому в качестве главной цели социальной политики выдвигалось обеспечение минимального уровня социальной защиты и более равномерное распределение доходов. Американские исследователи указывали, что "новый социальный контракт" сложился в связи с тем, что на базе ускоренного экономического роста государство было в состоянии поставить перед собой задачу компенсации "социальных издержек" экономического развития.

В середине 70х годов, на изломе экспансионистской государственной социальной политики накануне экономического кризиса, были выдвинуты проекты введения единой национальной программы вспомоществования неимущим с гарантией обеспечения минимального дохода (в форме единого стандартного денежного пособия) и национальной системы медицинского страхования. Предложенные законопроекты были заблокированы конгрессом.

В целом, в развитии государственной социальной политики в США американские авторы выделили три этапа: довоенный и послевоенный, до середины 70х годов  восходящие периоды, и этап кризиса, начавшийся с середины 70х годов, когда в обстановке обострения экономических проблем выявилась необходимость глубокой структурной перестройки не только экономики, но и социального регулирования, такая перестройка началась с приходом к власти в начале 80х годов республиканской администрации Р. Рейгана. Консервативные реформы ("революция" Рейгана) завершились уже в середине 80х годов, еще до прихода к власти республиканца президента Буша и тем более  демократа Клинтона, когда, по нашему мнению, начался четвертый этап: его уже можно отнести к продолжению "восходящего" периода. При подведении итогов послевоенного развития социального регулирования в США отмечается несомненный прорыв (за сравнительно короткий срок) американского общества в направлении к созданию "государства благосостояния". Параметры этого прорыва многообразны, но наиболее часто отмечается, что число лиц с доходами ниже официально установленного "порога" бедности (poverty line) удалось сократить с 39,9 млн в I960 г. до 23,0 млн в 1973 г., или с 22,2 до 1 1,1% населения, что социальные расходы в федеральном бюджете увеличились с 28,1 % в 1960 г. до 54,3% в 1980 г., а в % к валовому национальному продукту совокупные государственные расходы возросли с 8,8% в 1950 г. до 19,0% в 1975 г., затем их доля падала и восстановилась только к концу 80х годов (19,2% в 1990 г., 20,5"/о ВНП в 1991 г.). Механизм и масштаб сокращения бедности можно продемонстрировать по данным за 1980 г.: процент населения с доходом ниже границы бедности в этом году составлял 29,3%, в результате выплаты денежных государственных пособий по линии вспомоществования он уменьшился до 13,0%, а с учетом неденежных пособий  до 8,1%'. Несмотря на понижательную динамику 19751985 годов "общество благосостояния" в США стало образом жизни десятков миллионов американцев. Без этого "социального амортизатора" в настоящее время стало невозможно функционирование механизма общественного воспроизводства. Показатели развития государственных социальных программ в США приблизились к западноевропейскому уровню: по имеющимся данным, в середине 80х годов при средней величине государственных социальных расходов в 25% от ВНП для 18 развитых стран, в США эта доля составляла 21% (в Японииоколо 18%).

В зарубежной литературе возникновение кризисной полосы 19751985 годов в развитии государственного регулирования социальной сферы объясняется тем фактом, что в условиях замедления экономического роста и необходимости технологической перестройки производства и структурной перестройки экономики в целом исчерпались возможности экстенсивного роста. Сама логика экономического развития потребовала стимулирования капиталистического накопления и реорганизации амортизирующих звеньев как рычагов структурной перестройки. По вопросам социальной политики в 7080х годах в США имел место раскол общества, мнения были самые различные  от крайне правых до леволиберальных точек зрения. Пути решения общенациональных проблем неоконсерваторы видели во внушительном сокращении финансирования социальных программ, преимущественно за счет нижних слоев общества, отступления от принципов универсальности, в децентрализации, т. е. в передаче "на места" части государственных социальных функций для разгрузки центрального бюджета, а далее  в приватизации социальной сферы. Вслед за германским идеологом неоконсерватизма Р. Дарендорфом правящие круги в США в тот период приняли к исполнению идеи свертывания государственного вмешательства и опоры на бизнес, на рыночный механизм в решении социальных проблем. Упор на приватизацию и индивидуализацию социальных программ встретил поддержку у новых средних слоев, втянутых в сферу наемного труда. Общая цель неоконсервативного государственного регулирования  перераспределение национального дохода в пользу прежде всего производственных капиталовложений. Подчеркивалось, что стабилизирующий эффект государственных социальных расходов превратился в дестабилизирующий фактор, выявилось несоответствие государственных трансфертов потребностям общественного воспроизводства. Другой важный пункт неоконсервативной программы  освобождение бизнеса (и высоких частных доходов) от дестимулирующего бремени налогов.

Противостоящие этой концепции неолиберальные круги в США выступали, наоборот, не за снижение, а за повышение налогов, против рассредоточения власти и средств  вплоть до централизованного социальноэкономического планирования. Известный американский экономист Дж. Гэлбрейт выступил в конце 70х годов за реформирование, демократизацию системы социального страхования для справедливого распределения ресурсов, более объективный учет государственных издержек, принятие единых критериев и стандартов в регулировании социальных услуг.

В конечном счете, государственный механизм был сориентирован на уменьшение доли социальных расходов в ВНП, неоконсервативная стратегия общественного развития сменила неолиберальную модель. С приходом республиканцев лозунг о строительстве "государства всеобщего благосостояния" был снят. Было санкционировано использование страховых фондов как источника стимулирования социальных расходов предпринимателей. В государственной политике центр тяжести "борьбы за экономию" приходился на социальные программы для неимущих. Была введена система "тестирования на нуждаемость" с тем, чтобы ограничить получателей государственных пособий только "истинно нуждающимися", целый ряд социальных программ был упразднен. Однако, первоначальный "замах" правительства Р. Рейгана на социальные программы для среднего класса (в частности, по поводу приватизации пенсионного обеспечения) не был реализован полностью, хотя, например, пострадали программы государственного стимулирования жилищного строительства, гарантирования ссуд студентам для оплаты высшего образования, некоторые медицинские программы, субсидии фермерам.

Государственная "Программа экономического выздоровления" 1981 года преследовала четыре главные задачи: борьба с инфляцией, снижение налогов, ограничение государственных расходов, свертывание регламентирования бизнеса (налогообложение, окружающая среда, фирменные социальные программы). Р. Рейган занял позицию идеологического отрицания принципов "государства всеобщего благосостояния", опираясь на идею о том, что экономический рост сделает ненужным перераспределение национального дохода. За 8 лет его правительству удалось добиться многого, провести налоговую реформу, заблокировать инфляцию, "навести порядок" на рынке труда (резкое сокращение роста заработной пл^ты), заморозить и снизить рост государственных расходов. Были созданы возможности для структурнотехнологической перестройки. За это пришлось платить свою "цену": наблюдался быстрый рост дефицита федерального бюджета, государственного долга, страна балансировала на грани финансового кризиса. Однако, опираясь на новую техническую базу, американская экономика с конца 80х годов начала вновь быстрое движение вверх.

При анализе развития социальной модели в США нельзя не остановиться, хотя бы коротко, на развитии частного (фирменного) социального страхования. Начало ему было положено принятием в 1935 году Национального акта о трудовых отношениях (закон Вагнера). Период до 1935 года в американской литературе характеризуется как патернализм, т. е. период, когда социальная деятельность предпринимателей носила "добровольный" характер. В период рузвельтовских реформ, когда сложилось относительное равновесие сил противоборствующих сторон  труда и капитала, правительство попыталось установить и равновесие между экономической рациональностью ("капиталистической агрессивностью") и общественными приоритетами; совершить поворот от конфронтации к социальной интеграции. При поддержке профсоюзов государство широко использовало механизмы государственного и коллективнодоговорного регулирования с охватом всех социальных аспектов общественного воспроизводства. Прорыв произошел в конце 50х годов, когда профсоюзы добились большого расширения спектра фирменных социальных выплат, в том числе дополнительного к государственному фирменного пенсионного обеспечения. Завоевания профсоюзов в 60е годы были признаны общими нормами индустриальных отношений.

В конце 70х годов произошел коллапс коллективнодоговорных адаптационных структур в связи с тем, что отстаивание профсоюзами интересов прежде всего работников низкой и средней квалификации основной массы их членов, сосредоточенных главным образом в традиционных инфраструктурных отраслях, вошло в определенный конфликт с потребностями научнотехнической революции и со складывающейся новой социальной структурой экономики. Диверсификация экономики, рост так называемого третичного сектора все более ограничивают непререкаемое некогда господство промышленных гигантов, отраслей массового производства. В 80е годы вместо однотипных, однообразных индустриальных моделей все больше прорисовывается новая неокорпоративная модель, характеризующаяся гибкостью, адаптационностью, маневренностью социальных фирменных программ  на основе создаваемого консенсуса неоконсервативной и неолиберальной моделей, например, по вопросу сохранения общественных фондов потребления. Общая цель  радикальное обновление норм и правил, приводящих в движение социальные факторы производства, обогащение социальной практики, мобильная реакция на разнообразные и дифференцированные требования наемных работников. Крайности американской неокорпоративной модели в Западной Европе вызывают известное опасение по поводу, например, "чрезмерной" мобильности. Но именно это привело к тому, что в Европе положение на рынке труда трудно поддается регулированию, безработица держится (1996 г.) на уровне 11%, в то время как в США без наращивания государственных ассигнований на поддержание занятости безработица составляет 56%.

США опережают Западную Европу по степени развития фирменных социальных программ  неотъемлемой части их общей социальной модели. Более того, доля фирменных социальных расходов в общей их сумме в США увеличилась с 30,1% в 1975 г. до 39,3% в 1991 г.  с соответствующим сокращением доли государственных расходов, а в процентах к ВНП государственные и фирменные социальные расходы в 1991 г. составляли соответственно 20,5 и 13,4% (в 1975 г.  19,0 и 7,8%)' . О развитии в США индивидуальных форм социального страхования (пенсионного) будет сказано ниже.

Уже в середине 80х годов ряд влиятельных американских экономистов выразили беспокойство по поводу состояния в стране государственной социальноэкономической инфраструктуры. За 80е годы образовался "третий" дефицит  после внешнеторгового и бюджетного дефицит вложений в человека, в состояние окружающей среды, в развитие научноисследовательских и опытноконструкторских разработок гражданского назначения. На фоне обнаружившегося в то время еще до ухода Р. Рейгана  смещения общественного мнения от консерватизма к центру все резче звучали требования преодолеть эти дефициты, сбалансировать государственный бюджет и переориентировать бюджетную стратегию в пользу "человеческих" ценностей (капиталовложений в человека). Идеи "более милосердного правительства снова входят в моду",  отмечалось в американской прессе.

Отход от консервативной концепции социальноэкономического государственного регулирования проявился с приходом в Белый дом республиканца Дж. Буша. Заявив в бюджетном послании конгрессу в начале 1991 г. о желании правительства взять на себя большую ответственность за развитие экономики и социальной сферы, правительство акцентировало переориентацию бюджета на обеспечение долгосрочного экономического роста, выдвинув в качестве приоритетной программу "капиталовложений в будущее" Америки  от военных к гражданским программам, а в рамках последних  от трансфертных выплат к инвестициям. Правительство отказывается от последовательного курса на ослабление регулирования бизнеса, которым следовала предыдущая администрация, в пользу "разумного" регламентирования. Дж. Буш в немалой степени обязан своей победой на выборах созданию собственного имиджа в качестве "президентаобразование" (или: "президентапросвещение"). Уже на 1991 г. были запланированы рекордные бюджетные ассигнования на программы министерства образования, особенно ориентированные на молодежь (новые программы помощи молодежи из малообеспеченных семей в получении среднего образования, детяминвалидам  в получении начального и среднего образования, программа "неограниченные возможности для молодежи", нацеленная на помощь "трудным" подросткам из бедных семей), с выделением крупных средств не только на общее, но и профессиональное образование молодежи, на борьбу с употреблением наркотиков, на материальное поощрение лучших школ и учителей, финансирование "негритянских" колледжей и др. Одновременно Дж. Буш предпринял шаги по преодолению тенденции падения федеральных ассигнований на гражданские научные программы. Президент начал финансирование многолетней программы помощи малообеспеченным семьям в приобретении собственного жилья.

В целом концепция "капиталовложения в будущее", которая поддерживается и администрацией демократа Клинтона, определяла в качестве основной задачи государства долгосрочные капиталовложения по трем направлениям: непосредственно в производительный (физический) капитал, в технологическое развитие и научнотехнические разработки и в человеческий капитал. Общая цель  с помощью мер налоговобюджетной и кредитноденежной политики создать условия для долгосрочного экономического роста в качестве ключевого фактора для "устранения неопределенности в будущем". Но экономического роста самого по себе недостаточно для борьбы с социальной необеспеченностью. Поэтому кроме перечисленных выше государственных социальных программ, ориентированных на молодежь, было начато финансирование программы профессиональной подготовки и содействия в трудоустройстве для всех получателей пособий из числа бедных семей с несовершеннолетними детьми и для инвалидов, был поднят до 4,25 долл. в час федеральный минимум зарплаты как одно из средств помощи 6 млн глав семейств  так называемым "работающим беднякам". В рамках объединенного федерального бюджета был создан целевой интегрированный фонд социального страхования  с запрещением использования средств фонда для финансирования любых государственных программ, кроме страховых. В качестве дополнения к государственным и фирменным пенсионным системам были введены льготные программы индивидуальных сбережений: взносы на так называемые индивидуальные пенсионные счета были освобождены от уплаты налогов.

Возможно, мы уделили слишком большое внимание инициативам Дж. Буша, но именно потому, что еще до прихода правительства демократов произошел поворот государственной социальной политики от практики "рейганомики". Однако, как отмечала американская печать, в период президентства Дж. Буша были предприняты меры по преодолению лишь наиболее одиозных сторон консервативной социальноэкономической политики  и то лишь за счет повышения налогов (Буш клялся налоги не повышать) и дальнейшего роста бюджетного дефицита. В то же время отмечаются положительные итоги "рейганомики", а именно  самый длительный в мирное время экономический подъем, преодоление стагфляции и энергетического кризиса, тот факт, что правительству консервативной ориентации удалось освоить достижения научнотехнической и информационной революции. Отмечается также, что в ответ на вызов конкурентов американская экономика поразительным образом перестроилась и к концу 80х годов стала значительно более конкурентоспособной. Но на фоне экономических успехов социальные и бюджетнофинансовые проблемы значительно обострились.

После клятв Р. Рейгана покончить с рузвельтовским "ползучим социализмом" президент Клинтон кажется ярым идеологическим противником Рейгана, требующим остановить "тревожное усиление неравенства"' и отвергающим мнение, что правительство не в. состоянии чтолибо изменить в этом отношении. В послании конгрессу в феврале 1993 г. Клинтон, как подчеркивала американская печать, окончательно похоронил консервативную "революцию", со всеми ее атрибутами неприкосновенностью рынка, государственным дерегулированием, монетаризмом, снижением налогообложения прибылей корпораций и высоких частных доходов. Предложенный "пакет" мер преследовал три главные цели: расширение государственных капиталовложений и обеспечение долгосрочного экономического роста, борьба с бюджетным дефицитом, более справедливая налоговая система. Была повышена верхняя ставка налога на прибыль корпораций (с 34 до 36% на прибыли свыше 10 млн долл.), ставка федерального дохода налога на высокие частные доходы (с 31 до 40%) и даже на средние доходы (свыше 30 тыс. долл. в год). В связи с этим' Клинтон говорил о необходимости социальной солидарности, восстановлении долгосрочного роста производительности труда и веры в "американскую мечту". (В большинстве других развитых стран стремление к снижению ставок налогообложения мотивируется тем, что это способствует повышению экономической эффективности.) Осуществляется в широких масштабах конверсия ВПК, существенно сокращены военные расходы. Высвобождаемые средства должны смягчить проблему бюджетного дефицита, но одновременно обеспечить финансовую базу для поощрения научнотехнического прогресса, повышения государственных расходов на образование и профессиональную подготовку, стимулировать дальнейшее развитие малого бизнеса. Бедняки должны меньше рассчитывать на социальные пособия и активнее заниматься поисками работы. Важное значение имеет требование президента провести глубокие реформы системы медицинского обслуживания, при которой медицинской страховки, особенно на случай серьезного заболевания, не имеют 37 млн американцев.

Подводя общий итог анализу моделей социальной политики в США, необходимо, видимо,  по сложившейся в зарубежных исследованиях традиции  отнести 'США к той или иной модели. На выбор предлагаются три модели, приводимые в фундаментальном исследовании "Рост до предела: западноевропейские государства благосостояния после второй мировой войны":

 -так называемое остаточное благосостояние, при котором государственные институты социального страхования "вступают в игру" только после того, как частный рынок и семья продемонстрировали свою несостоятельность;

-государственные институты социального обеспечения носят вспомогательный характер;

-модель "государства благосостояния" как неотъемлемая составная часть общества с предоставлением социальных услуг на универсальной основе, помимо рынка, с учетом общественных и индивидуальных потребностей.

По нашему мнению, очевидно, что США давно переросли первые две модели. Но в какой степени их можно относить к третьей модели? Обычно считается, что чем выше уровень дохода в стране, тем сильнее в ней развит частный сектор в социальной сфере. Пример США как будто подтверждает этот тезис, хотя пример Швеции, страны также с высоким доходом  наглядное его опровержение. Видимо, нельзя абсолютизировать ни уровень дохода, ни институциональные особенности государственной социальной систецы  будь это принципы универсальности или селективности при выплате пособий, страховой или бюджетный принципы. США создали свою национальную модель, тип социальной политики, их особенность  максимальное использование прежде всего рыночного механизма в процессе решения социальных проблем и, несомненно, уже затем начинает действовать государство как составная часть и гарант всей национальной системы социального страхования и обеспечения. Очевидно, у этой системы есть свои недостатки, но в какой мере обоснованы упреки в жесткости этой системы это вопрос весьма дискуссионный. Несомненно, социальная политика меняется, происходит смена экстенсивного ее типа на интенсивный, каждая страна озабочена проблемой эффективности. Будущее покажет, произойдет ли ослабление принципа универсализма вплоть до приватизации отдельных звеньев системы социальных услуг. Пока же эти тенденции не поколебали господствующей роли "государства благосостояния", они даже усиливают, как подчеркивает русский исследователь Ф. Бурджалов, тенденции превращения государства благосостояния в общество благосостояния в результате сближения, конвергенции двух крайних моделей социальной политики.