Наиболее полно роль конгресса в системе разделения вла­стей раскрывается в тех функциях, которыми наделен он по Конституции. В рамках несколько упрощенной схемы они могут быть представлены в следующем виде:

Принятие за­конодательства;

Бюджет и финансы;

Формирование ап­парата исполнительной и судебной власти;

Контроль за деятельностью правительственного аппарата;

Осуществле­ние квазисудебных функций;

Регулирование межправи­тельственных отношений.

К этому перечню следует добавить те функции, которые не отражены в Конституции, но кото­рые во многом определяют роль конгресса. К подобным не­конституционным функциям могут быть отнесены предста­вительство партий, социальных слоев и групп, обществен­ных и профессиональных организаций; участие в формировании общественного мнения; определение полити­ческой линии развития и т.д.

Законотворчество. По форме акты конгресса различают­ся на билли (законы), резолюции и приказы.

Билли, которые после одобрения их президентом либо преодоления его вето становятся законами (актами, статута­ми), подразделяются на публичные билли и частные билли. Первые являются актами общего действия. Вторые - актами индивидуального применения или локального действия.

Конгресс принимает три вида резолюций: совместные, совпадающие и простые. Совместные резолюции практиче­ски не отличаются от биллей ни по порядку их прохождения, ни по характеру их регламентации. Нередко изменения в действующие законы вносятся совместными резолюциями, и, наоборот, изменения в совместные резолюции - закона­ми. Как и билли, совместные резолюции передаются на под­пись президента. В форме совместных резолюций принима­ются проекты конституционных поправок. В случае их одоб­рения большинством в две трети голосов обеих палат они, без санкции президента, отсылаются законодательным со­браниями штатов для ратификации.

Совпадающие резолюции касаются главным образом дея­тельности обеих палат, не имеют нормативного характера и не нуждаются в санкции президента. Фактически сила сов­падающих резолюций распространяется только на конгресс.

Простые резолюции принимаются каждой из палат в от­дельности и в основном регламентируют вопросы внутренней организации палат.

Приказы принимаются также каждой палатой в отдель­ности и содержат распоряжения, имеющие индивидуальное применение.

В среднем за год конгресс принимает до 700 и более бил­лей и резолюций из общего числа 3-5 тысяч внесенных на его рассмотрение проектов.

Характеризуя законотворческую деятельность конгресса, необходимо подчеркнуть: она находится под значительным влиянием президента. Он определяет во многом не только программу законодательной деятельности, но и контролиру­ет весь процесс законотворчества.

По некоторым оценкам, по инициативе президента либо иных подчиненных ему органов и лиц в конгресс поступает до 30 процентов всех законопроектов. Формально исполни­тельная власть лишена права законодательной инициативы. Внести в палату проект может только сенатор или член па­латы представителей. Однако результативность инициатив президента от этого ничуть не снижается. До 50% проектов, предложенных исполнительной властью, конгресс одобряет.

Наиболее мощным средством воздействия президента, как и прежде, остается право вето (отклоняется весь проект в целом), которое конгресс может преодолеть лишь при по­вторном одобрении законопроекта большинством в две трети голосов. Нередко только угроза применения вето вынуждает законодателей более внимательно отнестись к запросам и за­мечаниям со стороны президента. Эта позиция имеет под со­бой достаточные основания. Конгрессу удается преодолеть не более трех процентов от общего числа президентских вето.

Бюджет и финансы. Формально, по Конституции, пре­зидент лишен каких-либо полномочий в этой области. Толь­ко конгресс имеет право устанавливать и взимать налоги, пошлины, подати и акцизные сборы. Займы от имени Сое­диненных Штатов может также заключать только конгресс. Наконец, “чеканка монеты” или эмиссия денег и выдача де­нег из казначейства могут производиться только по закону конгресса.

Однако уже с 1921 г. подготовка бюджета, а впоследствии и наиболее крупных финансовых биллей была перепоручена исполнительной власти. Фактически в этой области иници­атива перешла к президенту, хотя конгресс и сохранил за собой достаточный вес. Законодатели самостоятельно реша­ют вопрос об увеличении, сокращении либо недопущении ас­сигнований, запрашиваемых исполнительной властью. Не­редко сами определяют, на какие цели и в каком объеме не­обходимы ассигнования.

Бюджет, принимаемый в форме совпадающей резолюции, не имеет обязательной силы, но он служит основой для при­нятия финансовых биллей.

Последние принимаются в двух формах. Первоначально принимается разрешающий билль, в котором предусматри­вается осуществление определенных проектов и их финанси­рование. Однако никакие выплаты на основании такого за­кона не производятся. Для этого необходимо принятие билля об ассигнованиях, в котором казначейству дается распоряже­ние о выделении соответствующих денежных сумм. Оба этих законопроекта передаются на подпись президента, который может наложить на них вето. Финансовый год в США начи­нается 1 октября предыдущего календарного года.

Рассматривая вопрос о финансах, необходимо сказать об “импаундменте” - отказе президента расходовать деньги, выделенные по закону конгрессом.

С 1974 г. определен сле­дующий порядок разрешения подобных конфликтов. Прези­дент должен обратиться к конгрессу со специальным посла­нием, в котором дается объяснение причин, повлекших отказ от использования либо приостановку расходования ассигно­ванных средств. Преодолеть “саботаж” президента конгресс может, приняв санкционирующий ассигнования билль.

Формирование иных государственных органов. Формаль­но вопросы организации и структуры исполнительной вла­сти, полномочий управленческих органов должны регламен­тироваться законодательством. Однако конгресс давно (с 1939 г.) уступил это право исполнительной власти. Реализу­ется оно президентом посредством планов реорганизации. Эти факты, согласно закону, должны представляться на ут­верждение конгресса, который может в течение 60 календар­ных дней их отклонить. До 1977 г. полномочия президента по реорганизации исполнительной власти фактически не ог­раничивались. Впоследствии по закону за ним сохранилось право на реорганизацию преимущественно второстепенных структур исполнительной власти. Что же касается крупных реорганизационных реформ (упразднение министерств и не­зависимых административных агентств и пр.), проводиться они должны по закону конгресса.

Согласно Конституции, назначение “послов... судей Вер­ховного суда и всех других лиц, назначение которых Кон­ституцией не предусмотрено в ином порядке и должности которых установлены законом” производятся президентом по совету и с согласия сената (ст. II, разд.2). В общей сложно­сти сенат утверждает несколько десятков тысяч кандидатов на должности гражданской и военной администрации. В большинстве своем они утверждаются списком. Что же ка­сается кандидатур на высшие должности в администрации и в Верховном суде, утверждение их происходит отдельно, за­нимая иногда несколько месяцев. В целом сенат подходит к утверждению назначений на ключевые посты достаточно жестко.

Контроль за деятельностью правительственного ап­парата. Традиционно наиболее действенным средством воз­действия была и остается “власть кошелька”. Нередко только угроза сокращения ассигнований вынуждает президента или отдельные звенья исполнительной власти более внимательно прислушиваться к требованиям конгресса и учитывать воз­можную его реакцию на те или иные их действия.

Столь же испытанным средством остается право постоян­ных и расследовательских комитетов конгресса проводить расследования деятельности правительственных органов. До­статочно напомнить, что в результате расследования юриди­ческого комитета палаты представителей в 1974 г. Р.Никсон был вынужден уйти в отставку с поста президента. Не мень­шую известность приобрели расследования деятельности ФБР, ЦРУ, аферы “Иран - контрас”.

До недавнего времени в арсенале конгресса было и такое эффективное средство, как законодательное вето. Посредст­вом его конгресс мог аннулировать либо приостановить дей­ствия актов исполнительной власти, принимая как совпада­ющие резолюции, так и простые резолюции одной из палат. Однако в 1983 г. Верховный суд США признал его примене­ние неконституционным, нуллифицировав положения не­многим менее 200 законодательных актов конгресса и лишив последнего действенной формы контроля.

Квазисудебные функции. К квазисудебным функциям конгресса относятся: оценка соответствия членов конгресса установленным Конституцией цензам и суд импичмента. Первое полномочие не имеет большого значения ни для де­ятельности самого конгресса, ни для определения его факти­ческой роли. Иное дело - импичмент.

Импичмент - особая процедура, заимствованная автора­ми Конституции из парламентской практики Англии. Суть его сводится к следующему. Субъектами ответственности яв­ляются президент, вице-президент, судьи и должностные ли­ца исполнительной власти. Основание привлечения к суду импичмента - “измена, взяточничество или иное тяжкое преступление” (ст. II, разд. 4). Инициатива возбуждения импичмента принадлежит палате представителей, осуществ­ление суда - сенату. Однако импичмент только по назва­нию и определенному сходству с судопроизводством может считаться судом. По сути, - это “политический процесс”, цель которого отстранить от должности виновных в соверше­нии преступления или проступков, что, впрочем, в дальней­шем не освобождает их от обычной судебной ответственно­сти. В истории США сенат лишь в 13 случаях выступал в роли суда импичмента. И только в четырех из них был вы­несен обвинительный вердикт. Но и преуменьшать его зна­чение не стоит. В 1974 г. только угроза суда импичмента заставила Р.Никсона уйти в отставку.

Межправительственные отношения. Вопрос о формах взаимоотношений между конгрессом и правительствами штатов рассмотрен выше. Здесь же необходимо дополнить его сведениями о том, как осуществляется связь между ни­ми. Эти вопросы Конституцией и законодательством не ре­гламентированы. Однако практикой, в том числе и судебной, утверждены достаточно жесткие правила.

Так, конгресс не имеет права указывать либо давать рас­поряжения правительствам штатов. Даже послания к шта­там о ратификации конституционных поправок не создают юридически обязательного требования по их рассмотрению. В свою очередь, и органы штатов не вправе диктовать свою волю тем депутатам, которые представляют в конгрессе их штаты. Каждый из них имеет лоббистов - своих “ходатаев” при Капитолии. Свои представительства имеют и многие консультативные органы, координирующие усилия шта­тов, - Совет правительств штатов. Национальная конференция легислатур. Национальная ассоциация губернаторов, Национальная гражданская лига (до 1986 г. - Националь­ная муниципальная лига) и др.

Принимая законодательство и утверждая ассигнования, конгресс определяет развитие федеративных отношений по вертикали. В то же время он контролирует их и по гори­зонтали. Отношения между отдельными штатами должны оформляться на договорной основе, а соглашения между штатами - одобряться конгрессом. Без санкции последнего допускается заключение только тех соглашений, которые “не увеличивают политическую власть штатов и не угро­жают верховенству правительства Соединенных Штатов”.

Вопросы войны и мира. По Конституции, решение воп­роса войны и мира возложено на конгресс. Он наделен пра­вом “объявлять войну, выдавать каперские свидетельства и разрешения на репрессалии и устанавливать правила отно­сительно захватов на суше и море” (ст. 1, разд.8). Право ре­шать вопрос о вступлении в военные действия авторы Кон­ституции безоговорочно отнесли к компетенции конгресса. Без его санкции президент мог ввести войска в военные дей­ствия только для отражения внезапного нападения на страну и при чрезвычайном положении. Но к формальному объяв­лению войны конгресс прибегал только в пяти случаях. В остальных -а их, по оценкам американских специалистов, было более 200 - решение о применении военной силы при­нималось президентом единолично.

Конституция наделила конгресс широкими контрольными полномочиями, использовав которые, он мог бы ограничить власть президента. В ст. 1, разд. 8 указано: “Конгресс имеет право... набирать и содержать армии; однако, никакие денеж­ные ассигнования для этих целей не должны производиться более чем на двухлетний срок; создавать и содержать флот; издавать правила по управлению и организации сухопутных и морских сил”. Но до войны во Вьетнаме ни один из этих ме­ханизмов не применялся. И только после нее конгресс пред­принял ряд мер, призванных ограничить власть президента.

Центральное место в совокупности мер, принятых конг­рессом, занимает Резолюция о военных полномочиях 1973 г. В соответствии с ней президент может отдать приказ о начале военных действий “только в случае объявления войны, специ­ального разрешения в форме статута и общенационального чрезвычайного положения, создавшегося в результате напа­дения на США, их территорию или владения, либо на их во­оруженные силы”. Причем прежде чем применить военную силу, президент “в каждом возможном случае” должен кон­сультироваться с конгрессом. Если военные действия нача­лись, президент в течение 48 часов обязан представить конг­рессу доклад в письменном виде. Без санкции конгресса воен­ные действия могут продолжаться не более 60 дней. В крайних случаях “для обеспечения быстрого и безопасного вывода” американских вооруженных сил этот срок может быть про­длен еще на 30 дней. Однако, если конгресс примет совпада­ющую или совместную резолюцию, в которой содержится требование прекратить военные действия, президент обязан подчиниться до истечения, как первого, так и второго срока.

Резолюция 1973 г. несколько ограничивает власть прези­дента. Но преувеличивать ее значение не следует. Предва­рительные консультации президента с конгрессом практиче­ски не проводятся.

Заключение международных договоров. Договоры заклю­чаются под непосредственным контролем президента и пере­даются на одобрение сената. Сам процесс ратификации дого­воров состоит из двух самостоятельных стадий: на первой - сенат утверждает договоры (дает совет и согласие) большин­ством в две трети голосов присутствующих сенаторов; на вто­рой - президент определяет по своему усмотрению, следует ли ему воспользоваться полученным согласием и ратифици­ровать договор. Позиции сената весомы. Недаром В.Вильсон как-то сказал: “Президент, представляющий сенату на утвер­ждение договор, выступает в роли слуги, который обращается к своему хозяину с просьбой дать ему совет”. С именем В.Вильсона связано и самое крупное поражение, которое когда-либо терпел президент. Сенаторы отклонили Версальский договор 1919 г., предусматривавший участие США в Лиге на­ций. Нередко при определении характера договорных обяза­тельств исполнительная власть вынуждена учитывать воз­можную оппозицию в сенате.

Сенат может не только отклонить договор, но и внести в него поправки или оговорки либо просто не рассматривать его. Поправки вносят существенные изменения в договорные обя­зательства, что влечет необходимость дополнительного согла­сования между сторонами по договору. Оговорки, не меняя текста договора, изменяют в одностороннем порядке только обязательства США. Не уступая поправкам по значимости, по сути они ставят другие государства в неравноправное поло­жение. Помимо оговорок и поправок сенат в резолюции об одобрении договоров включает и так называемые “понима­ния” - заявления, в которых сенат дает определение и тол­кование тем или иным положениям договорного акта.

На второй стадии ратификации судьба договоров нахо­дится в руках президента. Он может отказаться от промуль­гации договора. В этом случае он не вступит в силу.

Международные обязательства США выступают не толь­ко в форме договоров, но и в форме исполнительных согла­шений, т.е. тех соглашений, которые заключаются исполни­тельной властью, но не передаются на одобрение сената.

Различается несколько видов исполнительных соглаше­ний. Первую группу составляют исполнительные соглаше­ния, заключенные на основе законов и договоров либо “кон­ституционных” полномочий самого президента. Договорные акты этого вида в утверждении не нуждаются. Во вторую группу входят исполнительные соглашения, которые по ха­рактеру содержащихся в них обязательств либо согласно тре­бованиям самого конгресса, должны получить его санкцию.

Наибольший удельный вес принадлежит исполнительным соглашениям первой группы. Так, например, на основе дого­вора о создании НАТО было заключено около 10 тыс. различ­ного рода актов. Особое значение имеют соглашения, которые президент заключает на основе своих “конституционных” полномочий как руководителя внешней политики и главноко­мандующего. Такого рода международные обязательства при­нимаются по инициативе самого президента и не нуждаются в санкции конгресса. К ним относятся соглашения об установ­лении дипломатических отношений. В их число входят соглашения о перемирии, соглашения по вопросам совместного военного производства, военных баз и т.д.

Нередко президенты заключали исполнительные согла­шения, даже не уведомляя конгресс о принятых мерах. Кон­гресс мирился с этим до 1972 г., когда был принят закон Кейса. В соответствии с законом “любые международные со­глашения, не заключенные в форме договора”, должны пе­редаваться конгрессу не позднее 60 дней после вступления их в силу. В том же случае, если передача такого соглаше­ния может нанести “ущерб государственной безопасности Соединенных Штатов”, оно должно быть представлено толь­ко комитетам по иностранным делам сената и палаты пред­ставителей.

Во вторую группу включены исполнительные соглаше­ния, которые должны быть санкционированы конгрессом по характеру содержащихся в них обязательств. В большинстве случаев это соглашения, выполнение которых зависит от вы­деления ассигнований или принятия конгрессом соответству­ющего закона, например, об участии США в международных организациях. Иной характер носят исполнительные согла­шения, которые президент должен передать на одобрение конгресса, выполняя установленные законодательством тре­бования. Так, например, на основании закона о создании агентства по контролю за вооружениями и разоружению 1961 г. все договорные обязательства, предусматривающие разоружение или сокращение вооруженных сил США, дол­жны передаваться конгрессу для одобрения в форме договора или исполнительного соглашения.

В общей сложности численность служащих, занятых не­посредственно в конгрессе либо в его вспомогательных орга­нах, превышает 30 тыс. человек. Размеры выделяемых ассиг­нований на деятельность конгресса в настоящее время до­стигли 2 млрд. долл. в год.