Вопросы войны и мира. По Конституции, решение вопроса
войны и мира возложено на конгресс. Он наделен правом “объявлять войну,
выдавать каперские свидетельства и разрешения на репрессалии и устанавливать
правила относительно захватов на суше и море” (ст. 1, разд.8). Право решать
вопрос о вступлении в военные действия авторы Конституции безоговорочно
отнесли к компетенции конгресса. Без его санкции президент мог ввести войска в
военные действия только для отражения внезапного нападения на страну и при
чрезвычайном положении. Но к формальному объявлению войны конгресс прибегал
только в пяти случаях. В остальных —а их, по оценкам американских специалистов,
было более 200 — решение о применении военной силы принималось президентом
единолично.
Конституция
наделила конгресс широкими контрольными полномочиями, использовав которые, он
мог бы ограничить власть президента. В ст. 1, разд. 8 указано: “Конгресс имеет
право... набирать и содержать армии; однако, никакие денежные ассигнования для
этих целей не должны производиться более чем на двухлетний срок; создавать и
содержать флот; издавать правила по управлению и организации сухопутных и
морских сил”. Но до войны во Вьетнаме ни один из этих механизмов не
применялся. И только после нее конгресс предпринял ряд мер, призванных
ограничить власть президента.
Центральное место в
совокупности мер, принятых конгрессом, занимает Резолюция о военных
полномочиях 1973 г.
В соответствии с ней
президент может отдать приказ о начале военных действий “только в случае
объявления войны, специального разрешения в форме статута и общенационального
чрезвычайного положения, создавшегося в результате нападения на США, их
территорию или владения, либо на их вооруженные силы”. Причем прежде чем
применить военную силу, президент “в каждом возможном случае” должен консультироваться
с конгрессом. Если военные действия начались, президент в течение 48 часов
обязан представить конгрессу доклад в письменном виде. Без санкции конгресса
военные действия могут продолжаться не более 60 дней. В крайних случаях “для
обеспечения быстрого и безопасного вывода” американских вооруженных сил этот
срок может быть продлен еще на 30 дней. Однако, если конгресс примет совпадающую
или совместную резолюцию, в которой содержится требование прекратить военные
действия, президент обязан подчиниться до истечения как первого, так и второго
срока.
Резолюция 1973
г. несколько ограничивает власть президента. Но преувеличивать ее значение не
следует. Предварительные консультации президента с конгрессом практически не
проводятся. Во время бомбардировок Ливии 1986 г. “консультации” начались в то
время, когда самолеты уже заходили “на цель”. Доклады президентов конгрессу
носили сугубо формальный характер. В ряде случаев были нарушены требования об
условиях применения вооруженных сил США: в 1980 г. в Иране при попытке
освободить американских заложников, в 1983 г. — в ходе интервенции на Гренаду,
в 1988 г. в военных акциях в Персидском заливе, в декабре 1989 г. — в Панаме.
Заключение международных договоров. Договоры заключаются под
непосредственным контролем президента и передаются на одобрение сената. Сам
процесс ратификации договоров состоит из двух самостоятельных стадий: на
первой — сенат утверждает договоры (дает совет и согласие) большинством в две
трети голосов присутствующих сенаторов; на второй — президент определяет по
своему усмотрению, следует ли ему воспользоваться полученным согласием и
ратифицировать договор. Позиции сената весомы. Недаром В.Вильсон как-то
сказал: “Президент, представляющий сенату на утверждение договор, выступает в
роли слуги, который обращается к своему хозяину с просьбой дать ему совет”. С
именем В.Вильсона связано и самое крупное поражение, которое когда-либо терпел
президент. Сенаторы отклонили Версальский договор 1919 г., предусматривавший
участие США в Лиге наций. Нередко при определении характера договорных обязательств
исполнительная власть вынуждена учитывать возможную оппозицию в сенате.
Сенат может не
только отклонить договор, но и внести в него поправки или оговорки либо просто
не рассматривать его. Поправки вносят существенные изменения в договорные обязательства,
что влечет необходимость дополнительного согласования между сторонами по
договору. Оговорки, не меняя текста договора, изменяют в одностороннем порядке
только обязательства США. Не уступая поправкам по значимости, по сути они
ставят другие государства в неравноправное положение. Помимо оговорок и
поправок сенат в резолюции об одобрении договоров включает и так называемые
“понимания” — заявления, в которых сенат дает определение и толкование тем
или иным положениям договорного акта.
На второй
стадии ратификации судьба договоров находится в руках президента. Он может
отказаться от промульгации договора. В этом случае он не вступит в силу.
Международные
обязательства США выступают не только в форме договоров, но и в форме
исполнительных соглашений, т.е. тех соглашений, которые заключаются исполнительной
властью, но не передаются на одобрение сената.
Различается
несколько видов исполнительных соглашений. Первую группу составляют
исполнительные соглашения, заключенные на основе законов и договоров либо “конституционных”
полномочий самого президента. Договорные акты этого вида в утверждении не
нуждаются. Во вторую группу входят исполнительные соглашения, которые по характеру
содержащихся в них обязательств либо согласно требованиям самого конгресса,
должны получить его санкцию.
Наибольший
удельный вес принадлежит исполнительным соглашениям первой группы. Так,
например, на основе договора о создании НАТО было заключено около 10 тыс.
различного рода актов. Особое значение имеют соглашения, которые президент
заключает на основе своих “конституционных” полномочий как руководителя внешней
политики и главнокомандующего. Такого рода международные обязательства принимаются
по инициативе самого президента и не нуждаются в санкции конгресса. К ним
относятся соглашения об установлении дипломатических отношений. В их число
входят соглашения о перемирии (например, подписанное в Париже в январе 1973 г.
Соглашение о прекращении войны и восстановлении мира во Вьетнаме), соглашения по
вопросам совместного военного производства, военных баз и т.д.
Нередко
президенты заключали исполнительные соглашения, даже не уведомляя конгресс о
принятых мерах. Конгресс мирился с этим до 1972 г., когда был принят закон
Кейса. В соответствии с законом “любые международные соглашения, не
заключенные в форме договора”, должны передаваться конгрессу не позднее 60
дней после вступления их в силу. В том же случае, если передача такого соглашения
может нанести “ущерб государственной безопасности Соединенных Штатов”, оно
должно быть представлено только комитетам по иностранным делам сената и палаты
представителей.
Во вторую
группу включены исполнительные соглашения, которые должны быть санкционированы
конгрессом по характеру содержащихся в них обязательств. В большинстве случаев
это соглашения, выполнение которых зависит от выделения ассигнований или
принятия конгрессом соответствующего закона, например, об участии США в
международных организациях. Иной характер носят исполнительные соглашения,
которые президент должен передать на одобрение конгресса, выполняя
установленные законодательством требования. Так, например, на основании закона
о создании агентства по контролю за вооружениями и разоружению 1961 г. все
договорные обязательства, предусматривающие разоружение или сокращение
вооруженных сил США, должны передаваться конгрессу для одобрения в форме
договора или исполнительного соглашения.
|