Надлежащие организацию и функционирование палат, призваны обеспечить
председатели палат и соответствующие бюро (президиумы), избрание которых
палатами предусмотрено в самой Конституции (ст. 63).
Первое
заседание палат нового созыва ведет временное бюро в составе председателя и
секретарей. В сенате временным председателем автоматически становится старший
по возрасту сенатор, а секретарями — шесть младших. В палате депутатов эта
процедура усложняется, если в нее избран соответственно кто-либо из
заместителей председателя палаты предшествующего созыва и секретариата.
Временные бюро призваны, собственно, только лишь следить за процедурой избрания
постоянных председателя и бюро.
Председатели
палат избираются тайным голосованием. Но если для избрания на пост председателя
палаты депутатов кандидату необходимо получить большинство в две трети от
состава палаты в первом туре, такое же большинство, но от числа присутствующих
во втором и абсолютное большинство в третьем и последующих турах, то
председатель сената избирается абсолютным большинством голосов в первых трех
турах и относительным большинством голосов при баллотировании двух ведущих
кандидатов по результатам третьего тура — в четвертом.
Это различие в
порядке избрания председателей имеет конкретную политическую подоплеку.
Согласно ст. 86 Конституции председатель сената замещает президента республики
во всех случаях, когда последний не в состоянии выполнять свои функции.
Реальная роль президента в Италии во многом зависит от личности, занимающей
этот пост. Для правящего большинства крайне важно поэтому, чтобы этот пост
занимал (или потенциально мог занять) не только его представитель, но и
персонально человек, максимально предсказуемый. Следовательно, оппозиции должно быть оставлено как
можно меньше шансов сорвать избрание той или иной конкретной кандидатуры. Отсюда
— более простая формула избрания председателя сената. Напротив, более важный
во внутрипарламентской жизни пост председателя палаты все же, при наличии
больших дискреционных полномочий ограничен и составом самого парламента (палаты
депутатов), и составом бюро. Здесь для правящего большинства принципиально
значимым является недопущение лишь конкретного, явно опасного для него
человека. Следовательно, предусмотрен усложненный порядок избрания
председателя палаты депутатов. Такой порядок, помимо всего прочего, повышает
“цену” этого поста в закулисных отношениях партий, предшествующих выдвижению
кандидатов на все парламентские посты. Важно отметить, что, по сложившейся
парламентской практике, посты председателей
палат должны занимать представители разных партий. Согласно ст. 63, на
совместных заседаниях палат парламента функции председательствующего и бюро
выполняют соответствующие органы палаты депутатов.
В функции
председателей палат, помимо названных, входят прежде всего две важнейшие
конституционные прерогативы: право созыва палаты на чрезвычайную сессию (ст.
62) и консультация президента республики в связи с намерением последнего
распустить палаты (ст. 88). В итальянской политической практике не было случая,
когда бы президент распустил палаты без согласия их председателей.
Регламенты
палат предоставляют председателям широкие полномочия по руководству
заседаниями, обеспечению надлежащего порядка работы самих палат, их органов и
служб. Председатель руководит работой бюро палаты: в частности, созывает его по
собственной инициативе и самостоятельно определяет повестку дня его заседаний.
Велика роль председателя и в реализации повестки дня непосредственно палаты:
он самостоятельно определяет график ее выполнения. В ходе прений председатель
предоставляет слово депутатам и лишает их слова, следит за выполнением
регламента, задает вопросы, устанавливает порядок голосования, разъясняет его
значение и объявляет результаты. Председатель назначает членов парламентских
джунт — особых функциональных органов, которые будут рассмотрены ниже. Все
решения бюро палаты проводятся в форме декрета ее председателя. Членами бюро
каждой палаты являются по четыре заместителя председателя палаты, три
квестора, восемь секретарей. В регламенте палаты депутатов предусмотрено, что
в бюро должны быть представлены все парламентские группы, в связи с чем до его
избрания председатель палаты проводит необходимые консультации. Это
категорическое требование — “должны быть” — чисто юридически противоречит установленной
в регламенте же процедуре избрания бюро: каждый депутат должен вписать в бланк
бюллетеня имена двух депутатов для замещения должностей заместителей
председателя палаты, двух квесторов и четырех секретарей. Избранными считаются
депутаты, получившие большинство голосов. Как же можно при таком порядке избрания
добиться выполнения вышеуказанного требования о представительстве в бюро всех
групп? Очевидно, что регламент уповает на соблюдение депутатами партийной дисциплины.
Фактически положение о представительстве соблюдается не только в палате
депутатов, но и в сенате, регламент которого, установив аналогичную процедуру
избрания бюро, о представительстве в нем парламентских групп умолчал.
Заместители
председателей палат не обладают самостоятельными функциями. Однако в случае
отсутствия председателя роль их резко возрастает, поскольку они в порядке очередности
выполняют его функции.
Прерогативы
квесторов разнообразны. Во-первых, они, согласно указаниям председателя, следят
за порядком в зале заседаний и за соблюдением церемониала. Во-вторых, осуществляют
контроль за деятельностью вспомогательных служб палаты. В-третьих, контролируют
расходы соответствующей палаты, подготавливают проект ее бюджета и отчета о
его исполнении.
Секретари
обеспечивают составление протокола заседания палаты, оглашают эти протоколы,
составляют, в порядке поступления заявок, список выступающих, зачитывают по
просьбе председателя поступившие предложения и документы, проводят поименные
опросы, фиксируют особые мнения, обеспечивают точность изложения документов
палаты и стенографических отчетов и их опубликование в должные сроки.
Как
коллегиальный орган, бюро утверждает проект бюджета и отчет о его исполнении,
решает вопросы, связанные с формированием групп и комиссий, применяет дисциплинарные
санкции в отношении депутатов (сенаторов), грубо нарушивших порядок заседания,
назначает генерального секретаря палаты, устанавливает правила внутреннего управления,
формирует вспомогательные службы, применяет меры поощрения и дисциплинарные
меры в отношении служащих палаты, определяет порядок доступа на заседания.
К
функциональным органам палат относятся, помимо бюро, своеобразные депутатские
(сенаторские) комиссии, именуемые джунтами. Это джунты по вопросам регламента,
выборов и парламентской неприкосновенности. В сенате вопросами выборов и парламентской неприкосновенности занимается
одна джунта. Зато на правах джунты в сенате создается библиотечная комиссия
(вопросами библиотеки палаты депутатов занимается соответствующая вспомогательная
служба под контролем бюро).
Джунты
формируются из числа депутатов (сенаторов) непосредственно председателем
соответствующей палаты. При этом последний “по возможности” должен обеспечить
пропорциональность представительства различных парламентских групп.
Джунта по
вопросам регламента и в палате депутатов и в сенате состоит из 10 человек, но в
целях наиболее адекватного представительства групп ее состав может быть расширен.
Эту джунту возглавляет непосредственно председатель соответствующей палаты.
Джунта толкует положения соответствующих регламентов, изучает парламентскую
практику и предложения о внесении поправок в регламент, разрешает споры о
компетенции между парламентскими комиссиями. Внесение непосредственно на
рассмотрение палаты предложений об изменениях и дополнениях регламента
осуществляется джунтой (либо через нее).
Джунта по
вопросам выборов палаты депутатов состоит из 30 депутатов. Из своего состава
она избирает председателя, двух его заместителей и трех секретарей. Джунта
действует на основе собственного регламента, принимаемого после одобрения его
джунтой по вопросам регламента непосредственно палатой. Не позднее, чем через
18 месяцев со дня выборов, джунта докладывает палате о соответствии избирательных
процедур закону, о правильности избрания депутатов и о случаях неизбираемости и
несовместимости. Впоследствии джунта собирается по необходимости для внесения
в палату предложений о подтверждении, аннулировании и утрате депутатских
мандатов.
Джунта по
вопросам депутатской неприкосновенности состоит из 21 члена. Правила
формирования ее органов и регламента — такие же, какие предусмотрены для
джунты по вопросам выборов. Компетенция этой джунты связана с установлениями
ст. 68 Конституции, которые предусматривают парламентские иммунитеты, в
частности от уголовного преследования, ареста, обыска, исполнения уголовного
приговора и т.п. Для преодоления иммунитета необходима санкция
соответствующей палаты. Джунта по вопросам депутатской неприкосновенности
готовит необходимые материалы для рассмотрения их палатой, в частности доклад
и проект решения. Депутат, в отношении которого запрошена соответствующая
санкция, должен быть приглашен на заседание джунты для дачи необходимых
разъяснений.
Компетенция
сенатской джунты по вопросам выборов и парламентских иммунитетов, состоящей из
21 человека, аналогична компетенции двух вышеназванных джунт в палате
депутатов.
Библиотечная
комиссия сената назначается в составе трех сенаторов. Комиссия курирует работу
библиотеки, подготавливает ее внутренний регламент и контролирует его соблюдение.
В сендте
имеется также джунта по вопросам европейских сообществ, назначаемая в составе
22 сенаторов. Однако статус этой джунты ближе к статусу парламентской
комиссии. Джунта консультирует сенат и комиссии при принятии ими решений, так
или иначе затрагивающих вопросы, связанные с деятельностью сообществ, либо с действием
договоров, заключенных в их рамках.
При палатах,
для обеспечения их деятельности, предоставления необходимой помощи и
информации парламентариям действуют многочисленные службы. В палате депутатов
более 10 служб, включающих около 50 отделов, насчитывающих примерно 1,5 тыс.
специалистов. В сенате 10 служб (не имеющих деления на отделы) насчитывают
более 600 человек. Таким образом, на каждого представителя парламентской
“демократии” приходится два представителя парламентской бюрократии.
Службы палаты
депутатов (несколько “перекрывающие” службы сената) занимаются такими
вопросами, как издание парламентских публикаций, организация международных
связей, обеспечение депутатских прерогатив и иммунитетов, изучение и
систематизация итальянского и зарубежного законодательств, судебных решений,
парламентской практики, архив, парламентская документация и статистика. К
этому следует добавить службу парламентских отчетов, службу стенографии,
бухгалтерию, библиотеку, управление кадров, службу по управлению дворцом,
церемониальную службу.
Службы палат
возглавляются генеральным секретарем, назначенным бюро палаты. Обычно эту
должность занимает один человек на протяжении нескольких легислатур. Парламентские
служащие не входят в общую систему государственной службы, что, с одной
стороны, ставит их в совершенно бесправное положение в отношениях со своим
непосредственным начальством, но с другой — создает довольно автономную и
спаянную общими интересами систему, независимую от внешних изменений. Эта
независимость подкрепляется и двойным, по сравнению с заработком соответствующих
чиновников в системе государственной службы, окладом.
Набор в
аппарат палат осуществляется по конкурсу, включающему сдачу ряда экзаменов, в
том числе общеобязательных по конституционному и парламентскому праву,
политической экономии и истории Италии. Это обеспечивает высокий удельный вес
юристов в службах палат, нередко причем высшей квалификации (профессора университета)
.
|