Как известно, слово «милиция», используемое в России для обозначения органов, занимающихся профессиональной охраной жизни, здоровья, прав и свобод граждан, собственности от преступных и иных посягательств, семантически обозначает род ополчения (войска), формируемого из населения на время войны. Воспринятие этого понятия Временным (1917 г.), а затем и Советским правительствами должно было подчеркнуть тесную связь образуемых ими органов по охране правопорядка с населением. Милиция как элемент системы МВД - важная составная часть правоохранительного механизма.

Каковы основные черты статуса милиции, и в частности милиции общественной безопасности, в российской правовой системе?

Мы до сих пор пользуемся концепцией милиции, подразумевающей под последней произвольное учреждение государства, создаваемое его бюрократическими решениями, вызывающими подчас неразбериху в вопросе социальной ответственности за правопорядок. Милицейский принцип организации охраны общественного порядка несет в себе ту традицию российской правоохранительной системы, основоположником которой следует считать Петра 1. Как известно, с его именем связано создание регулярных полицейских органов (1718 г.), рассчитанных на весьма широкую компетенцию, которую вполне можно рассматривать как осуществление достаточного общего управления.

Советская милиция во многом восприняла эту концепцию. Она возникла как форма вооруженной борьбы за удержание власти после переворота 25 октября 1917 года. Под руководством партийных организаций большевиков Советы рабочих и солдатских депутатов стали создавать в городах отряды и подразделения Рабочей милиции, которая мыслилась и фактически использовалась как военизированная организация граждан для подавления контрреволюции. Таким образом, с самого начала милиция создавалась как непроцессуальный орган - политической борьбы, а в дальнейшем - для привлечения всего населения к управлению. «Не дать восстановить полиции; привлечь организационные силы всего народа к созданию поголовной милиции - таковы задачи, которые пролетариат должен нести в массы в интересах охраны, упрочения и развития революции», - писал В. И. Ленин весной 1917 года. Концепция милиции виделась ему следующим образом: «Какая милиция нужна нам, пролетариату, всем трудящимся?» Действительно народная, т. е., во-первых, состоящая из всего поголовно населения, из всех взрослых граждан обоего пола, а, во-вторых, соединяющая в себе функции народной армии с функциями полиции, с функциями главного и основного органа охраны государственного порядка и государственного управления. ...Такая милиция, на 95 частей из 100 состояла б из рабочих и крестьян, выражала бы действительную разум и волю, силу и власть огромного большинства народа... Такая милиция была бы исполнительным органом «Советов рабочих и солдатских депутатов», она пользовалась бы абсолютным уважением и доверием населения, ибо она сама была бы организацией поголовно всего населения. Такая милиция превратила бы демократию из красивой вывески, прикрывающей порабощение народа капиталистами и издевательство капиталистов над народом, в настоящее воспитание масс для участия во всех государственных делах». «Как именно начать проводить всенародную милицию - дело практики... организовать ли сначала рабочую милицию, опираясь на рабочих в крупнейших заводах, т. е. на рабочих, наилучше организованных и способных выполнять роль милиционеров, или организовать сразу всеобщую обязательную службу всех взрослых мужчин и женщин в милиции, посвящающих этой службе одну или две недели в год и т. п.; этот вопрос не имеет принципиального значения».

Если оставить в стороне тесно связанный с марксистскими представлениями о государстве романтический пафос этого проекта, то просматривается вполне рациональное видение милиции как органа управления, включенного в качестве структурного подразделения в исполнительный аппарат Советов. Романтика очень скоро выветрилась, и данный принцип приобрел для милиции определяющее организационное значение. Произошло внешне парадоксальное, но, вероятно, обусловленное какими-то серьезными практическими причинами явление: при остром неприятии по политическим соображениям царской полиции, в действительности была отброшена лишь ее последняя, непосредственно предшествовавшая революции юридическая форма, и фактически воспринята прежняя, во многом преодоленная самим царизмом полицейская организация XVIII века немецко-прусского образца. Характерными чертами этой организации были: широкое использование местного населения для несения полицейских повинностей; централизация полицейского управления; обширность и многообразие социальных функций полиции, влекущая неопределенность границ ее компетенции; наличие широкой административной юрисдикции и судебно-следственных полномочий; включение полиции в систему не юридико-процессуальных органов, а органов общего управления (строительный, санитарный надзор, благоустройство городов, контроль за торговлей, измерительными приборами, ценами, спекуляцией товарами, спиртным, обеспечение решений местной администрации и т. д.). На полицию возлагался, таким образом, надзор и проведение в жизнь решений власти практически по любому вопросу.

Именно в таком направлении и пошло формирование концепции милиции, создаваемой теперь в рамках РСФСР. Уже к концу 1918 года милиция превратилась в исполнительный орган центральной власти на местах и стала звеном единого государственного аппарата с чисто административными функциями. Милиция развивалась как исполнительный орган Советов со все более и более увеличивающимся числом предметов ведения: наблюдение за исполнением гражданами декретов и распоряжений власти, контроль за ценами, железнодорожная милиция, речная (водная), промышленная милиция; фактическое проведение предварительного следствия по большинству уголовных дел, помощь санитарной инспекции, наблюдение за чистотой в городе, борьба с пьянством и самогоноварением и т. д. К ведению Народного комиссариата внутренних дел РСФСР, структурным подразделением которого выступало Главное управление милиции (ГУМ) помимо этого относились также вопросы советского строительства и руководство работой местных Советов, управление коммунальным хозяйством, непромышленное строительство, пожарное дело, органы ЗАГСа, документирование иностранцев, дела, связанные с деятельностью различных обществ, управление местами заключения и организация исполнения принудительных работ.

Будучи структурным подразделением исполкомов местных Советов, милиция выступала как представитель государственной власти, являясь проводником в жизнь принимаемых политических решений.

«Милиционер, - говорил М. И. Калинин, - зеркало Советской власти, по которому население судит о Советской власти». Именно под этим углом зрения толковался принцип народности милиции - как теоретическая предпосылка организационного вхождения в качестве структурного звена в систему Советов.

Сам факт, что милиция есть звено аппарата Советов, стал определять ее народность. Эта концепция была выражена в резолюции по военному вопросу VIII съезда ркп (б) в марте 1919 года: «Милицию мы переносим на классовые основы и превращаем ее в советскую милицию». Социальный нейтрализм милиции как органа борьбы с преступностью в этом смысле исключался. Начальникам милиции предписывалось «решительно бороться со всякими нейтральными течениями в советской милиции, решительно выкидывать из ее состава все элементы, не отвечающие требованиям, предъявленным к советской милиции» .

НКВД с его широкими полномочиями выполнял роль представителя центральной власти на местах. «Двойное» вхождение в структуры центральной и местной власти органов милиции было во многом связано с не прекращавшимися почти до конца 20-х годов попытками возврата к милиционной системе, когда наиболее распространенной формой поддержания правопорядка было бы возложение на население обязанностей по выполнению функций отдельных должностных лиц милиции - участковых надзирателей, постовых и т. д. Поэтому на всем протяжении 20-х годов милиция была самостоятельным структурным подразделением НКВД, действовавшим наряду с уголовным розыском. Даже после ликвидации в декабре 1930 года НКВД союзных республик и выделения милиции в самостоятельное ведомство при правительствах последних, при Совете Народных Комиссаров РСФСР было образовано Главное управление милиции и уголовного розыска.

В 30-е годы, начале 50-х годов развитие милиции шло в тесной связи и даже «под крышей» ведомства государственной безопасности (НКВД 1934 г., МВД 1953 г.). В этот период произошла дифференциация системы, с одной стороны, на милицию, подразделения которой прямо выходили на областные (краевые) Советы, а с другой - на управления, находившиеся в централизованном подчинении МВД.

В это время происходит, казалось бы, полное отрицание организации и функционирования милиции периода 20-х годов. 30-е годы обычно рассматриваются исключительно в контексте необоснованных репрессий и нарушений законности, проводившихся органами госбезопасности. Между тем проблема имеет и иной аспект: развитие милиции в данный период имело собственную, во многом позитивную динамику и логику, хотя, конечно, на них наложили отпечаток условия того времени. В качестве примеров позитивных новелл можно, пожалуй, назвать: организационное оформление разделения функций милиции на местные и централизованные, что нашло выражение в параллельном существовании управлений МВД центрального подчинения (следствие, госпожнадзор, исправительные работы) и управлений милиции при краевых (областных) исполкомах; отказ от милиционной системы комплектования и использования кадров милиции прежде всего на местном уровне, сосредоточение усилий на оперативно-розыскной работе.

Объективная логика развития милицейской системы борьбы с преступностью привела в 30-е годы вопреки политическим деформациям режима к нахождению перспективной линии развития милицейской системы, которая помогла преодолеть многие либо романтические, либо действительно исторически отжившие формы ее организации, даже и освященные поначалу новым ультрареволюционным духом.

В середине 50-х годов данная ситуация нуждалась в глубоком правовом осмыслении, прагматической селекции наработанного после 1917 года опыта организационного развития системы МВД. К сожалению, такого осмысления и назревшего правового «снятия» противоречий предшествующих десятилетий в конце 50-х годов не произошло. Политика преемственности была заменена кампанией практически голого отрицания структур, созданных к началу 50-х годов. Эта кампания была движима подчас не концептуальным прогнозом развития правоохранительной системы, а страхом и неприятием структур, созданных в правление одиозных личностей, представлявших сталинскую систему, все элементы которой рисовались одномерным злом. Неудивительно, что лучшей политикой стала политика «от обратного» - подчас весьма некритического реанимирования уже пройденных и прожитых этапов милиционной правовой культуры. Такая однобокая политическая установка к решению столь сложной специальной проблемы отбросила систему МВД к исходным - революционным рубежам своей концепции. Это проявилось уже при назначении нового министра внутренних дел взамен утвержденного еще Сталиным С. Н. Круглова.

По свидетельству В. Некрасова, Н. С. Хрущеву в соответствии с его политическими целями нужно было решительно сломать «энкаведистскую» цепочку, попытаться вырвать ее корни. В силу этого министра внутренних дел он стал искать, пишет В. Некрасов, «на стороне», и в его роли появился совершенно не мечтавший об этом довольно крупный строитель Н. П. Дудоров .

В силу такого подхода реформа Министерства внутренних дел носила, с одной стороны, заведомо ограниченный интересами преодоления культа личности, а с другой - откровенно «реставраторский» характер, ибо практически свелась к восстановлению и даже повышению роли партийных и советских органов в руководстве милицией, усилению их влияния на подбор, расстановку и воспитание кадров, что легализовало неправовое и непрофессиональное вмешательство парткомов и Советов в правоохранительную работу.

Восстановление Н. С. Хрущевым «двойного подчинения» милиции и ее статуса как исполнительного подразделения Советов вновь возвратило органы охраны правопорядка в стихию неконтролируемых местных влияний, чрезмерно расширило их социальные функции и фактически превратило в квазиправовые организации.

Характерным примером неопределенности функции милиции стал беспрерывный дрейф такого важнейшего ее института, как участковая работа по месту жительства. В системе МВД институт участковых уполномоченных постепенно превращался в административно-полицейское подразделение с крайне широкой и неопределенной компетенцией. Деятельность участковых часто была оторвана от основной задачи милиции - борьбы с уголовной преступностью и обслуживала многочисленные показатели административной практики. Отрыв участкового от оперативно-розыскной работы привел к размыванию его профессионализма и сделал этот институт неэффективным всеохватным оком государства за всей социальной патологией на территории. Все это - отголоски некогда существовавшей официальной концепции социального полицейского государства, глубоко укоренившейся в общественном правовом сознании. Нивелировка местных и центральных функций милиции вылилась в самый одиозный и беспрецедентный даже в сравнении с 30-ми годами бюрократический централизм этих органов, когда в отсутствие четких правовых разграничений компетенции центральных и региональных структур МВД их функции становились предметом узурпации более сильных субъектов политической системы, как правило - вышестоящих партийных и советско-милицейских органов. В результате такого перестраховочно-политического подхода к реформе органов внутренних дел в качестве образцовых были воспроизведены многие чисто переходные формы милицейской системы 20-х годов, сохранены и даже укреплены действительно худшие черты системы, сложившейся в 30-е годы, такие как организационное «слияние» милиции и уголовного розыска, уголовного розыска и следствия, превращения МВД в чисто «полицейский» орган с устранением из его ведения проблематики гражданского общества, в том числе вопросов советского строительства, перешедших под неправовое кураторство партийных инстанций; нарастающий бюрократизм, независимость от местного бюджета и т. д.

Все это в значительной степени предопределило характер будущего кризиса милиции в конце 80-х годов, который обозначился сразу же, как только были ослаблены партийно-административные скрепы правоохранительной системы.