Согласно ст. 70 Конституции, законодательная функция осуществляется обеими палатами. На представление зако­нопроекта имеет право прежде всего правительство, как орган, наилучшим образом способный оценить необходи­мость тех или иных законодательных преобразований. Правительственный законопроект вносится в палаты разре­шающим декретом президента республики с контрассигна­цией председателя совета министров либо компетентного министра, приобретая таким образом официальную поддер­жку главы государства. Правом законодательной инициа­тивы обладают и члены обеих палат, выступая как в лич­ном качестве, так и совместно с другими парламентария­ми. Законопроект может быть внесен парламентской группой и комиссией. Законопроект, исходящий от парла­ментариев, должен сопровождаться объясняющим его глав­ные задачи и характерные черты документом (докладом). Законопроекты по вопросам экономики и труда могут вно­ситься в палаты особым консультативным органом па­лат и правительства Национальным советом экономики и труда.

Законодательной инициативой обладает, согласно ст. 71 Конституции, итальянский народ. Он осуществляет это пра­во “путем внесения от имени не менее чем 50 тысяч изби­рателей постатейно составленного законопроекта”. Правом на внесение законопроекта обладают областные советы — представительные органы областей — по вопросам, непос­редственно касающимся областей, если эти вопросы не могут быть урегулированы законом области.

Каждый из субъектов законодательной инициативы впра­ве отозвать свой законопроект, при условии что он еще не был одобрен в одной из палат. Вместе с тем любой из пар­ламентариев может объявить отзываемый законопроект соб­ственным и в таком случае законодательный процесс будет продолжен. Все законопроекты должны быть составлены по­статейно.

Законопроект, прежде чем он станет законом, проходит три стадии: рассмотрение в одной палате парламента, за­тем — в другой и, наконец, промульгации президентом республики. Причем только на первых двух стадиях законопроект может быть отвергнут. Президент не может отка­заться промульгировать одобренный палатами законопро­ект, однако до промульгации может потребовать его по­вторного рассмотрения в палатах. Это отлагательное вето президента преодолевается обычным большинством голо­сов (ст. 74 Конституции). Если во второй палате законо­проект будет отвергнут не полностью, а частично или же в него будут внесены изменения, то он вновь поступит в палату, одобрившую его первоначально, но в этом случае палата ограничивается изучением и принятием решения только лишь в отношении тех положений, которые вызва­ли несогласие другой палаты либо были ею внесены (изме­нены) .

Законопроекты представляются субъектами законода­тельной инициативы путем депонирования их в бюро одной из палат. Бюро сообщает палате о поступивших законопро­ектах и затем распространяет их. Правительство, председа­тель группы или 10 депутатов (в сенате — автор законопро­екта, председатель компетентной комиссии или восемь сена­торов) могут запросить палату о признании законопроекта срочным. Решение принимается открытым голосованием по­сле сокращенного обсуждения (два оратора — один “за”, один — “против” — в палате депутатов и по одному оратору от парламентских групп — в сенате). Для срочного законо­проекта предусмотрено сокращение вдвое сроков его про­хождения в комиссиях и палате.

Законопроекты закрепляются по соответствующим ко­миссиям волей председателя палаты, однако его решение в течение двух дней может быть оспорено председателем груп­пы либо 10 депутатами и тогда выносится на сокращенное обсуждение палаты. Две комиссии могут просить председа­теля о совместном рассмотрении законопроекта. Все споры о компетенции решаются председателем.

Председатель палаты либо комиссия, за которой закреп­лен законопроект, может запросить мнение о законопроекте в другой комиссии, но лишь до принятия компетентной ко­миссией своего решения. Мнение, как правило, представля­ется в течение восьми дней (в случае срочности законопро­екта — в течение трех дней). В запрашиваемой комиссии назначается докладчик, который предлагает своей комиссии выразить положительное либо отрицательное мнение, пред­ложить поправки и т.п. Мнение, принятое запрашиваемой комиссией, не связывает компетентную комиссию, однако первая может потребовать, чтобы ее мнение было приложено к докладу, представляемому компетентной комиссией пала­те. Всегда запрашивается и всегда прилагается к докладу мнение комиссии по конституционным вопросам в отноше­нии конституционных законопроектов, законопроектов, ка­сающихся органов государства и государственной службы, а также мнение комиссии по бюджету и планированию — в отношении законопроектов, предусматривающих доходы и расходы.

Основная задача, стоящая перед комиссией в референтском заседании, — представление доклада палате. Доклад должен быть представлен не позднее, чем через четыре ме­сяца после закрепления законопроекта за данной комиссией. При прохождении законопроектов в референтском заседании комиссии некоторое преимущество, помимо срочных, имеют законопроекты, объявленные законопроектами парламент­ской группы. Эти законопроекты комиссия должна начать изучать не позднее, чем через месяц после закрепления. По истечении сроков представления доклада законопроект, по требованию предлагавшего его депутата, председателя груп­пы либо 10 депутатов, должен быть вынесен на рассмотрение палатой в том виде, в котором он был внесен. Вместе с тем палата, по просьбе комиссии, может продлить срок, но на строго определенное время.

Доклад комиссии публикуется и распространяется в па­лате не позднее чем за 24 ч до начала обсуждения. Мень­шинство в комиссии может представить свой доклад (докла­ды), которые подлежат распространению в том же порядке.

Рассмотрение законопроектов в палате состоит из двух стадий: стадии обсуждения его основных направлений и ста­дии рассмотрения статей. Обсуждение основных направле­ний, как правило, носит ограниченный характер и включает выступления докладчиков большинства и меньшинства (не более чем по 20 мин на выступление), а также выступление представителя правительства. Председатель группы или 10 депутатов могут потребовать, чтобы после этих выступлений состоялись ограниченные прения с участием в дискуссии по одному депутату от каждой группы и тех депутатов, чье мнение расходится с мнением группы, к которой они при­надлежат. Прения могут быть продолжены, если ввиду важ­ности законопроекта еще до начала его обсуждения этого требует председатель группы или 10 депутатов. В этом слу­чае, как правило, собирается конференция председателей групп, определяющая порядок выступлений, количество не­обходимых заседаний и даты их проведения. В конце обсуж­дения докладчики и представители правительства могут вы­ступить с репликами.

В ходе обсуждения основных направлений депутатами могут выдвигаться мотивированные резолюции, направлен­ные против перехода к постатейному обсуждению. Обычно такие резолюции выдвигаются при негативном мнении ком­петентной комиссии или при явном негативно настроенном по отношению к законопроекту большинстве. Резолюции го­лосуются непосредственно после окончания обсуждения ос­новных направлений законопроекта. Принятие резолюции означает отклонение законопроекта. Если же отклоняется резолюция, то палата переходит к постатейному обсужде­нию и голосованию. Перед постатейным обсуждением палата может передать законопроект в редакционное заседание компетентной комиссии для надлежащего оформления ста­тей, причем могут быть установлены обязательные для ко­миссии руководящие принципы и критерии. При постатей­ном рассмотрении обсуждается сначала отдельная статья и затем, без ограничений, разъясняются поправки, при усло­вии, что они предварительно, самое позднее за час до начала заседания, были внесены в рассматривавшую законопроект комиссию. Непосредственно на самом заседании палаты мо­гут быть внесены поправки к поправкам, но тогда, по требо­ванию комиссии, заседание может быть прервано на корот­кий срок, для обсуждения в комиссии этих поправок. До­кладчик и представитель правительства излагают свои мнения по поправкам до их постановки на голосование.

Если внесена одна поправка, на голосование ставится текст законопроекта. При наличии нескольких поправок на голосование выносятся поправки, начиная с тех, которые на­иболее отличаются от основного текста и заканчивая поправ­ками-дополнениями. Поправки к поправкам выносятся на голосование прежде основной поправки. После голосования отдельных статей могут вноситься и разъясняться резолю­ции-инструкции для правительства в отношении примене­ния одобренных статей либо закона в целом. Резолюции не могут воспроизводить отклоненные поправки. Председатель может отказать в просьбе поставить на голосование поправку или резолюцию, если она плохо сформулирована, не отно­сится к предмету обсуждения либо противоречит ранее при­нятым решениям. Если депутат настаивает, спор решается голосованием без обсуждения.

Перед голосованием законопроекта в целом комиссия ли­бо правительство может привлечь внимание палаты к необ­ходимости внести в законопроект редакционные изменения и предложить соответствующие поправки, по которым пала­та принимает решение. Палата может также перед оконча­тельным голосованием поручить председателю редакцион­ную доработку. Окончательное голосование может быть пе­ренесено на следующее заседание.

Особенность итальянской законодательной процедуры, неизвестная большинству других стран, состоит в том, что Конституция (п. 3, ст. 72) предоставила палатам право уполномочить комиссию принять законопроект, для чего комиссия проводит свое “законодательное заседание”. Правда, при этом регламенты палаты депутатов и сената (соответственно ст. 92 и ст. 35) установили исчерпываю­щие перечни законопроектов, которые не могут быть пере­даны в законодательное заседание комиссий: это законо­проекты конституционного и избирательно-правового ха­рактера, а также законопроекты, предусматривающие делегирование законодательной власти правительству, сан­кционирующие ратификацию международных договоров президентом и утверждающие бюджеты и финансовые от­четы. В сенате, помимо этого, не допускается рассмотрение в законодательном заседании комиссии законопроекта, ко­торый в силу отлагательного вето президента поступил на повторное рассмотрение в сенат.

Прохождение законопроекта в так называемом децентра­лизованном порядке, то есть в законодательном заседании комиссии, практически не отличается от обычной законода­тельной процедуры; при этом, разумеется, сроки ее здесь резко сокращаются, хотя формально такого сокращения не требуется. Следует лишь отметить, что комиссия обязана возвратить законопроект в палату, если этого еще до утвер­ждения потребуют правительство либо десятая часть депута­тов или если компетентная комиссия не согласится с мнени­ем запрошенной комиссии, а последняя будет на нем наста­ивать. В этом случае председатель палаты официально передаст законопроект этой же или другой компетентной комиссии для обсуждения законопроекта в референтском засе­дании. О законопроектах, одобренных в законодательных за­седаниях комиссий, председатель палаты извещает всех де­путатов.

Законодательный процесс в отношении конституционного законопроекта, вносящего изменения в Конституцию либо дополняющего ее, несколько отличается от обычного. Об­суждение и одобрение законопроекта должны здесь прохо­дить только в палатах: в комиссии по конституционным воп­росам подготавливается лишь доклад по представлению за­конопроекта. Законопроект должен быть одобрен постатейно и в целом в двух чтениях в каждой из палат с промежутком между чтениями не менее чем в три месяца, причем какие-либо последующие дополнения или изменения текста, одоб­ренного в первом чтении первой из рассматривающих его па­лат, автоматически возобновляют законодательный процесс. Если во втором чтении в каждой из палат конституционный законопроект получит квалифицированное большинство в две трети членов соответствующих палат, то он подлежит после этого обычной процедуре промульгации: разумеется, при использовании президентом республики права отлага­тельного вето, законопроект должен опять получить квали­фицированное большинство голосов палат и только в этом случае подлежит обязательной промульгации, после чего вступает в Силу. Если во втором чтении конституционный законопроект при голосовании не получит абсолютного боль­шинства голосов депутатов или сенаторов, он считается от­клоненным. Если же за него в обеих палатах проголосует абсолютное большинство членов палат, то решение его окон­чательной судьбы откладывается еще как минимум на три месяца. В течение этого срока пятая часть членов одной из палат, или 500 тыс. избирателей, или пять областных сове­тов могут потребовать вынесения текста, одобренного абсо­лютным большинством членов обеих палат, на референдум. В этом случае только референдарное одобрение влечет за со­бой обязательную промульгацию закона и его вступление в силу. Если закон не одобряется на референдуме большинст­вом признанных действительными голосов, то он не счита­ется принятым.

Законопроекты, воспроизводящие по существу ранее от­клоненные, не могут приниматься на рассмотрение в пала­тах до истечения шестимесячного срока.

Существует группа законов, принимаемых итальянским парламентом, которую лишь условно, чисто формально можно считать эманацией законодательной функции. Речь идет прежде всего о санкционирующих и утверждающих законах. Так, согласно ст. 80 Конституции, палаты в зако­нодательном порядке санкционируют ратификацию прези­дентом республики пяти видов международных договоров: политических, предусматривающих международную судеб­ную процедуру, влекущих территориальные изменения, финансовые обязательства или изменения законов. Понят­но, что законом о санкционировании ратификации сами договоры не могут быть изменены, а их выполнение не может быть обусловлено какими бы то ни было обстоя­тельствами. Такого рода законы можно считать эманацией политической функции контроля за осуществлением внеш­ней политики. В ст. 81 Конституции предусмотрено зако­нодательное утверждение бюджета и финансового отчета, причем указано, что соответствующие законы не могут ус­танавливать новые налоги и новые расходы. Следователь­но, здесь также идет речь о законе лишь в формальном смысле, принятием которого палаты подтверждают конт­роль за финансовой деятельностью правительства.

Исполнительная власть в Италии наделена или может на­деляться законодательными полномочиями по изданию так называемых актов, обладающих силой закона, — декретов-законов и законодательных декретов. Парламент осуществ­ляет контроль за такого рода деятельностью правительства также в законодательной форме. Однако здесь, в отличие от вышеописанных ситуаций, палаты и сами участвуют в нормотворчестве, либо путем внесения законодательных изме­нений в соответствующие правительственные акты, либо обозначая их основания и пределы. Согласно ст. 77 Консти­туции, декреты-законы являются обладающими силой зако­на актами, издаваемыми правительством по собственной инициативе в случаях острой необходимости и срочности. Декреты-законы в день их издания должны быть переданы для последующего утверждения в палаты, которые, даже ес­ли они распущены, специально созываются и собираются в течение пяти дней. Декрет-закон должен быть утвержден палатами в форме его преобразования в закон не позднее, чем на 60-й день после опубликования. В случае неутверж­дения декрет-закон теряет силу с момента издания, однако

палаты могут урегулировать в законодательном порядке те отношения, которые возникли на его основе. Законом о пре­образовании декрета-закона в закон в правительственный текст могут быть внесены изменения, отдельные положения исключены, а новые — добавлены.

Ст. 76 Конституции предусматривает делегирование па­латами своих законодательных функций правительству. Акт делегации принимается палатами в законодательной форме делегирующего закона, в котором должен быть ука­зан круг вопросов, по которому разрешается правительст­венная законодательная деятельность, принципы и крите­рии, которыми должно руководствоваться правительство, а также срок действия делегирующего закона. Правительство издает делегированный закон в форме законодательного декрета. Делегированию могут по желанию палат быть подвергнуты любые вопросы, за исключением тех, которые самой Конституцией отнесены к компетенции палат, а именно конституционных законов, законов по утвержде­нию бюджета и финансового отчета и законов, санкциони­рующих ратификацию.