Собственно, в настоящее время не может идти речь о ка­ком-либо абсолютном разделении властей либо о четком раз­делении их компетенции. Конгресс утратил исключительное право законодательствовать. За президентом и многими ве­домствами закреплено право на принятие нормотворческих актов. Оно выводится либо из “присущих” президенту пол­номочий, либо делегируется самим конгрессом.

По сути законотворческой является и деятельность судеб­ной власти. В правовую систему конституционные и законодательные нормы преимущественно входят в виде прецеден­тов - судебных решений, в которых дано толкование кон­ституционных и законодательных норм и которым суды дол­жны следовать при разрешении сходных дел.

Не остается неприкосновенной и сфера функциональной деятельности исполнительной власти. Так, например, суды имеют право издавать приказы, обязывающие администра­тивные органы выполнить либо воздержаться от выполнения тех или иных действий. В свою очередь, конгресс, принимая резолюции или частные билли (см. ниже), осуществляет в некоторой степени функции управления и распоряжения в отношении как подчиненных, так и не подчиненных ему ор­ганов и лиц.

Подобное переплетение функций служит цели более пол­ного приспособления механизма правительственной власти к задачам и требованиям, которые поставлены развитием об­щества.

Прерывается сессия принятием решения о переносе засе­даний на определенный срок либо на неопределенное время. Последнее решение фактически означает окончание сессии, является объявлением парламентских каникул.

Заседания палат проводятся открыто, но допускается проведение закрытых заседаний. Так, например, в сенате за­седания проводятся “за закрытыми дверями” по решению большинства палаты, если предложение об этом внесено се­натором и поддержано по крайней мере еще одним членом палаты. Заседания палат считаются правомочными при наличии кворума, который составляет большинство членов па­латы (Конст., ст. 1, разд. 5). При отсутствии кворума палаты могут принудительно обеспечить явку отсутствующих чле­нов, отдав соответствующие распоряжения приставам палат.

В залах палат оборудованы специальные галереи - от­дельно для публики и для представителей прессы. Прямая трансляция из залов палат осуществляется по каналам ка­бельного телевидения Си-Спэн и Си-Спэн-2. Общий объем вещания около 2 тыс. часов в год.

Формально законопроекты, резолюции и иные документы подлежат рассмотрению в той очередности, в которой они были внесены в календарь. Однако на практике она коррек­тируется правилами “Порядка предпочтительности”. Уста­новленные на основе обычаев, прецедентов и некоторых по­ложений регламентов, они позволяют руководству палат проводить необходимые и снимать с повестки неугодные за­конопроекты.

Громоздкий порядок ведения дел предопределил особые формы его упрощения. Например, в сенате используется ме­ханизм продления заседания на последующие календарные дни. Тем самым законодательный день растягивается на не­сколько дней, что позволяет сенату, в нарушение правил, продолжить рассмотрение незаконченных дел. В этих же це­лях в палате представителей, как, впрочем, и в сенате, при­меняется, с согласия двух третей депутатов, процедура при­остановки действия правил. Она позволяет избежать потери времени на обсуждение малозначительных вопросов и упро­стить порядок рассмотрения дел. Многие процедурные пра­вила просто обходятся по “единодушному согласию” сенато­ров и членов палаты представителей.

Дебаты регламентируются правилами палат следующим образом. В сенате сенатор, желающий выступить, должен встать и обратиться к председательствующему за разреше­нием. Председатель предоставляет слово тому из сенаторов, кто первым обратился к нему. В ходе дебатов без разреше­ния сената никто не вправе выступать в течение календар­ного дня более двух раз. Правила сената фактически не ог­раничивают продолжительность дебатов. Не требуют они и того, чтобы выступления касались только обсуждаемого воп­роса. Выступающий может говорить на любую тему, читать любой текст - из Библии, газет, журналов. Сенатор не мо­жет быть лишен слова, если им не нарушен регламент. Пре­рвать ход дебатов может решение о прекращении дебатов. Но процедура принятия его достаточно сложна. Петиция о прекращении дебатов должна быть подписана не менее чем 16 сенаторами. На голосование она ставится через один календарный день. Для принятия решения необходимо согла­сие по крайней мере трех пятых присутствующих сенаторов (при полном составе - 60 из 100 сенаторов). Если предло­жение не принято, время дебатов остается неограниченным. Вопрос, продолжая оставаться в календаре, отодвигается об­суждением других дел. Если же решение о прекращении де­батов вступило в силу, каждое выступление по обсуждаемо­му вопросу ограничивается одним часом. Время дебатов рас­пределяется поровну между партиями большинства и меньшинства в палате. По истечении 100 часов обсуждения вопрос ставится на голосование.

В отличие от сената в палате представителей выступаю­щие в дебатах не могут отклоняться от обсуждаемого вопро­са. Продолжительность их выступлений не должна превы­шать одного часа по основному вопросу, при обсуждении по­правок - 5 минут. Время дебатов распределяется поровну между партиями большинства и меньшинства в палате. Де­баты прерываются, если палатой принято решение о перехо­де к голосованию.

Прохождение законопроектов и резолюций завершается принятием решений по существу. Решения принимаются простым большинством голосов, но в отдельных случаях, предусмотренных Конституцией или правилами палат, не­обходимо квалифицированное большинство в две трети или три пятых голосов депутатов. В конгрессе применяются пять способов голосования. При голосовании голосом ре­зультаты определяются председательствующим по силе вы­криков членов палаты. При голосовании разделением чле­ны палаты поднимаются с мест и пересчитываются, соот­ветственно, секретарем сената или клерком палаты представителей. При голосовании счетчиками депутаты проходят между счетчиками, назначенными из членов па­латы, и пересчитываются. Особые требования установлены в отношении голосования посредством поименной пере­клички. Проводится оно в случаях, предусмотренных Кон­ституцией или регламентом, а также по требованию 1/5 присутствующих членов палаты. Голоса, поданные за (“да”) или против (“нет”), заносятся в журнал палаты. Не­редко поименное голосование проводится посредством элек­тронной системы подсчета голосов. Тайное голосование (бюллетенями) проводится только в случае избрания пре­зидента в порядке экстраординарной процедуры, при выборах лидеров партийными фракциями и при выборах пред­седателей постоянных комитетов палат.

Комитетская форма работы конгресса. Порядок деятельности постоянных комитетов палат ре­гламентируется правилами сената и палаты представителей, а также правилами самих комитетов.

Постоянные комитеты палат проводят заседания не реже одного раза в месяц. Внеочередные заседания могут быть со­званы либо председателем комитета, либо - в случае его возражений - в порядке особой процедуры. Так, например, в сенате требование о проведении заседания может быть вы­двинуто по крайней мере тремя членами комитета. Если в течение трех дней председатель не примет решения о прове­дении заседания в оставшиеся семь дней со дня подачи за­явления, сенаторы составляют извещение с указанием цели, дня и часа его проведения. В том случае, если под ним будут собраны подписи большинства членов комитета, заседание проводится в указанное в извещении время.

Заседания комитета правомочны при наличии кворума, который, по общему правилу, составляют одна треть членов комитета.

Вопросы, поступившие в комитет, проходят три этапа. На первом комитет рассматривает их предварительно, ус­танавливая степень важности и в связи с этим порядок их рассмотрения. Затем, нередко после доклада подкомитета, следует рассмотрение дела по существу, в ходе которого проводятся слушания. Вызванные по повестке свидетели и лица, предлагающие свои экспертные оценки, дают пока­зания. Комитет просматривает документацию, аудио- и ви­деозаписи, имеющие отношение к обсуждаемому вопросу. В обеих палатах есть передвижные видеосистемы, телемо­ниторы, которые могут быть установлены по первому тре­бованию.

Как правило, слушания проводятся открыто. Нередко транслируются по телевидению. В случаях, особо предусмот­ренных регламентами палат, слушания проводятся “за за­крытыми дверями”. Так, например, в сенате закрытые засе­дания комитетов проводятся при необходимости сохранения в тайне информации, относящейся к государственной без­опасности; сведений, которые могут нанести ущерб чести и достоинству лиц; данных, составляющих коммерческую тай­ну и т.д. Последняя стадия - обсуждение, принятие решения по существу и утверждение доклада комитета по обсуж­даемому вопросу.

Процесс внесения законопроектов довольно прост. В па­лате представителей текст законопроекта опускается в спе­циальный ящичек - “хоппер”, который стоит на столе у клерка палаты. В сенате, с разрешения председателя пала­ты, эта процедура во время “утреннего заседания” сопро­вождается краткой речью сенатора. Не предлагая проекта закона по существу, сенаторы и конгрессмены могут огра­ничиться внесением в палату петиции о рассмотрении со­ответствующего законодательства. В этом случае разработ­ка законопроекта поручается постоянному комитету либо свои услуги предоставляют всевозможные лоббистские организации, заинтересованные в том или ином решении вопроса.

После официального внесения проекта он распечатывает­ся на специальном типографском бланке, в котором указы­ваются порядковый номер и краткое наименование законо­проекта, а также члены палаты, которые представили и под­держали проект (в палате представителей их должно быть не более 25 человек). Текст печатается на листах, каждая строчка которых имеет порядковый номер. Сделано это для того, чтобы облегчить процесс обсуждения и внесения в про­ект поправок. Тексты законопроектов хранятся в комнатах хранения документации. Информация о них публикуется в официальном вестнике конгресса - “Конгрешнл рекорд”.

Все законопроекты должны пройти три чтения. Проводят­ся они в различные дни, если только иной порядок не опре­делен палатой единогласно. При первом чтении, как прави­ло, зачитывается только название проекта и решается вопрос об отсылке его в комитет. Постоянный комитет при необхо­димости направляет проект в подкомитет, определяя даль­нейший порядок его рассмотрения. На этой стадии судьба проекта - всецело в руках комитета, так как палаты редко используют право вернуть законопроект обратно в палату.

Законопроект докладывается палате председателем ли­бо, по его поручению, членом комитета от большинства. Палата включает законопроект в соответствующий кален­дарь, но при необходимости может рассмотреть его неза­медлительно.

Перед обсуждением в палате проект зачитывается полно­стью (второе чтение). Во время обсуждения (дебатов) депу­татам предоставлено право предлагать к законопроекту по­правки.

Правила палат содержат отдельные требования, ограни­чивающие внесение поправок, как “торпедирующих” зако­нопроекты, так и неоправданно задерживающих по време­ни их рассмотрение. Так, например, в регламенте сената установлен запрет на внесение поправок, противоречащих законопроекту в целом. Право внести поправки в обеих палатах может быть предоставлено только членам тех ко­митетов, которые обладают предметной компетенцией по законопроекту.

Поправка, по требованию председателя или члена пала­ты, должна быть представлена в письменном виде. В случае, если она включает несколько вопросов, ее обсуждение может проводиться раздельно по включенным в нее вопро­сам.

Поправки включаются в текст проекта в случае одобре­ния их большинством голосов присутствующих членов пала­ты. До голосования депутат, предложивший поправку, мо­жет ее отозвать.

Когда законопроект назначается к третьему чтению, вне­сение поправок в текст его не допускается, если только иное палата не установит единогласно. До голосования по законо­проекту в целом он может быть вновь отослан в постоянный комитет, который, как и при первом его рассмотрении, не вправе вносить в его текст поправки (он может только их предложить). После отпечатания и третьего чтения законо­проект ставится на голосование.

Рассмотренный порядок прохождения через палату за­конопроектов соблюдается далеко не всегда. В целях его ускорения палаты нередко, в нарушение общих правил, ог­раничивают чтения прочтением только названий законо­проектов, упрощают процедуры обсуждения, внесения по­правок и голосования. Подобное, как правило, происходит в конце сессии конгресса, когда за один, два дня конгресс принимает десятки законопроектов, ставя их на голосова­ния без какой бы то ни было повестки по мере их поступ­ления из комитетов.

Законопроект, одобренный одной палатой, направляется на рассмотрением другую палату, где проходит те же стадии рассмотрения и обсуждения. Если в его текст не внесены по­правки, то после подписания председателями палат (первым подписывает спикер) он передается президенту. Если по­правки в него внесены, то палата, представившая законопро­ект, может либо согласиться с ними, либо, отклонив их, об­ратиться к другой палате с предложением созвать согласи­тельный комитет. Решение комитета докладывается вначале той палате, которая внесла поправки в проект. Принятый в идентичной форме законопроект после его подписания на­правляется президенту.

Законы вступают в силу с момента подписания президен­том либо преодоления его вето, если только в самом тексте закона не установлен иной срок вступления в силу.

Непосредственно после вступления в силу законы публи­куются в серии “Паблик ло” и имеют соответствующее циф­ровое обозначение. В первой его части отмечается порядко­вый номер конгресса (в настоящее время 102-й конгресс). Во второй - порядковый номер самого статута или резолюции.

В конце года все акты конгресса сводятся воедино и пуб­ликуются в хронологическом порядке их принятия в “Пол­ном собрании статутов Соединенных Штатов”.

Помимо указанных двух официальных изданий законода­тельство конгресса публикуется в “Своде законов Соединен­ных штатов”, в котором законодательные нормы (а не сами законы) сводятся по предметам их регулирования. Инкорпо­рация законодательных норм осуществляется по 50 титулам (разделам) Свода, которые, в свою очередь, делятся на главы и параграфы.

Инкорпорации не подвергнуты Конституция США и ряд предшествовавших ей актов - Декларация независимости 1776 г., Статьи Конфедерации 1781 г. и Акт о Северо-запад­ных территориях 1787 г. Но они публикуются в Своде в раз­деле “Органические законы США”.

В целом, а это признают и сами американцы, подобная структура Свода законов не в полной мере соответствует со­временному развитию американского права. Но наличие по­добной систематизации при всех ее несовершенствах вместе с тем имеет достоинства. Прежде всего - это удобство и до­ступность обращения с законодательным материалом. Важно также то, то она позволяет выявлять противоречия и пробе­лы в законодательном регулировании и немедленно их уст­ранять.

Переиздается Свод законов раз в шесть лет. Последнее из­дание было в 1989 г. Ежегодно публикуются “Дополнения к Своду”, в которых в тех же предметных рамках фиксируются изменения, внесенные текущим законодательством за год.

Конгресс США имеет разветвленную систему вспомога­тельных органов, обеспечивающих реализацию контрольных функций конгресса, а также научно-исследовательское и справочно-информационное обслуживание законодательной деятельности.

Генеральное отчетное управление (ГОУ) образовано в 1921 г. Возглавляет его генеральный контролер, назначае­мый президентом на 15-летний срок. В штате ГОУ - более 5 тыс. человек, в основном специалистов в области финан­сов, экономики и права. В задачи управления входит финан­совый контроль за деятельностью исполнительных органов власти и осуществлением утвержденных конгрессом про­грамм. О результатах своих расследований управление не­посредственно докладывает конгрессу. Помимо контрольных функций ГОУ ведет исследовательские работы по оценке эф­фективности предлагаемых президентом и принимаемых конгрессом программ.

Управление технологических оценок (УТО) создано в 1972 г. Возглавляет его совет, в который входят директор УТО, шесть сенаторов и шесть членов палаты представите­лей. В штате управления около 200 человек, но ежегодно по договорам к его работе привлекаются более 2 тыс. экспертов. В задачи УТО входит: оказание помощи комитетам при раз­работке соответствующих законопроектов и финансируемых из бюджета программ, проведение долговременных научно-исследовательских работ по различным направлениям науки и техники.

Бюджетное управление конгресса (БУК) создано в 1974 г. В штате управления около 250 человек. В задачи БУК входит разработка ежегодных докладов по бюджету бюджетным ко­митетам палат. Оно разрабатывает также 5-летние прогнозы экономического воздействия разрабатываемых конгрессом финансовых биллей и резолюций. В начале каждого финансо­вого года представляет 5-летний прогноз поступлений налогов в бюджет и текущих расходов правительства. По требованию бюджетных и иных комитетов конгресса управление осущест­вляет исследования и по другим вопросам бюджетной полити­ки. О роли управления можно судить по следующему факту. При разработке бюджета на 1983 финансовый год президент счел необходимым в основу бюджета положить расчеты, вы­полненные БУК, а не представленные подчиненным ему ап­паратом.

Научно-исследовательская служба конгресса (НИСК) функционирует в рамках Библиотеки конгресса с 1914 г. По поручению членов конгресса и постоянных комитетов палат проводит следующие виды работ: аналитические справки, консультации, заключения по законопроектам и переводы. Помимо этого, НИСК оказывает содействие в проведении слушаний в конгрессе, проводит семинары для членов конг­ресса и координирует программы научно-исследовательских работ. Формируется она на непартийной основе (без учета партийной принадлежности, как, впрочем, и все иные вспо­могательные органы конгресса). В 1989 г. в НИСК было за­нято 896 человек, из них 860 - на полной ставке. Струк­турно служба состоит из четырех подразделений: аналитиче­ских исследований в области политики; документации и законодательных материалов; справочно-информационной службы; административных служб. В 1987 финансовом году НИСК представил информацию на 443 400 запросов членов и комитетов конгресса.

В ряду вспомогательных органов конгресса следует ука­зать также Законодательный совет и Совет по законода­тельному пересмотру. В штате первого - 52, второго - 18 человек. В функции этих органов входит сбор, анализ и обобщение информации по правовым вопросам, разработка перспективных планов законодательных работ, консульта­ции, разработка законопроектов и т.д.

В число вспомогательных органов конгресса входят так­же Библиотека конгресса и Библиотека права конгресса. Библиотека конгресса создана в 1800 г. В настоящее вре­мя она обладает крупнейшими библиотечными фондами мира.

В общей сложности численность служащих, занятых не­посредственно в конгрессе либо в его вспомогательных орга­нах, превышает 30 тыс. человек. Размеры выделяемых ассиг­нований на деятельность конгресса в настоящее время до­стигли 2 млрд долл. в год.