I. Принцип приоритета профессиональных качеств - пожалуй, главный "несущий" принцип всей конструкции - включает в себя более конкретные "подпринципы", т.е. правила, обеспечивающие его реализацию на практике.

1. Конкурс на замещение всех возникающих в госаппарате вакансий, кроме: а) политических должностей (см. принцип II); б) должностей, на занятие которых нет избытка претендентов; в этом случае действует аттестационный порядок назначения. Это позволит существенно расширить "рынок" кандидатов, до сих пор в значительной мере живущий по закону циркуляции между несколькими административными "сосудами", привлечь людей из внеаппаратных и внеполитических сфер и тем самым влить в аппарат столь необходимую "свежую кровь". В то же время это подтолкнет к самосовершенствованию претендующих на служебное продвижение работников самого учреждения, которым при прочих равных условиях должен отдаваться приоритет. Иными словами, при продвижении по лестнице административной карьеры предпочтение должно отдаваться наличию положительного профессионального опыта работы на аналогичных или предшествующих ступенях; однако должен быть открыт и канал для ротации кадров, для "бокового входа" талантливых людей из внеаппаратных сфер (бизнес, наука, производство, военная служба) на достаточно высокие должностные уровни и помимо административной лестницы. По некоторым должностям конкурс может носить "полуоткрытый" характер, т.е. к участию в нем будут допускаться лишь люди, уже находящиеся на государственной службе либо имеющие ее опыт. Возможны и другие кадровые "фильтры", так что вряд ли есть основания опасаться наплыва кадров, неприемлемых с государственной точки зрения.

2. Создание четко и объективно работающей системы отбора и оценки кадров, направленной на привлечение, поощрение, удержание и продвижение лучших, достойнейших и вместе с тем предусматривающей возможность избавиться от кадрового "балласта". Для этого, с нашей точки зрения, необходимо наличие следующих механизмов: а) четко прописанной и доступной для ознакомления системы критериев отбора, поощрения и продвижения работников на основе показателей, связанных с их квалификацией и деловыми качествами, а не с выслугой лет; б) аттестационных комиссий со смешанным составом, т.е. включающих не только сотрудников проводящего аттестацию учреждения, но и привлекаемых на ротационной основе сторонних членов - работников кадровых служб других учреждений, преподавателей вузов, готовящих кадры управленцев, и т.п.; в) апелляционных комиссий для несогласных с оценкой их труда служащих, процедура обращения в которые, впрочем, не должна быть особо простой, дабы не поощрять неосновательных жалоб и конфликтов.

3. Контрактный механизм взаимоотношений служащего и госоргана, что позволит придать этим отношениям ббльшую для обеих сторон определенность посредством четкой фиксации их прав и обязанностей, условий вознаграждения и привилегий, при необходимости - специальных требований и ограничений, обусловленных характером службы, а также других элементов их правоотношений. Контракты должны заключаться на достаточно большой срок (скажем, на 5 лет), подлежать автоматическому продлению и расторгаться лишь по четко обусловленным в них основаниям, предусмотренным трудовым законодательством. Детали контактной системы должны быть проработаны в Кодексе государственной службы. Таким образом, предлагаемая система полностью сохраняет возможности пожизненной административной карьеры, в то же время придавая ей большую гибкость и юридическую определенность и повышая уровень правовой защищенности работников. Последнее обстоятельство повышает у служащих положительную трудовую мотивацию и тем самым "работает" на утверждение приоритета профессиональных достоинств.

II. Принцип статусного разделения политических и "карьерных" административных должностей. К политическим государственным должностям относятся те, назначение на которые производится по политическим критериям и на внеконкурсной основе. Перечень таких должностей (кадровая номенклатура) Президента РФ, других должностных лиц и органов установлен соответственно федеральной Конституцией и высшими законами субъектов Федерации. Увольнение с этих должностей также производится по упрощенной процедуре и зачастую по сугубо политическим, а не квалификационным или иным деловым характеристикам.

Таким образом, эти должности явно отличаются по статусу от "карьерных" административных должностей. Однако юридические последствия снятия с этих должностей явно не проработаны законодателем, что зачастую порождает стремление всеми силами удержать занимаемое либо занять аналогичное кресло, а порой, напротив, ставит в весьма нелегкое положение "без вины виноватого", отстраненного по политическим (т.е. нередко сугубо конъюнктурным или субъективным) соображениям высококвалифицированного человека. Поэтому, учитывая повышенный риск подобных должностей и огромную ответственность занимающих их лиц, следует снабдить последних "позолоченными парашютами", т.е. выходными льготами в форме либо пожизненной пенсии в размере 50-80% должностного оклада по оставленной должности (в зависимости от длительности работы в ней и ее оценки лицом или органом, обладающим правом назначения и увольнения), либо права сдачи экзаменов на достаточно высокий классный чин, дающий право на занятие соответствующей постоянной "карьерной" должности. К числу последних относятся все должности, кроме политических.

III. Принцип компенсируемых ограничений. Поступая на государственную службу или занимая в ней должность определенного уровня, человек принимает на себя дополнительные обязательства и ограничения по сравнению со статусом "обычных" граждан. Одни - например, ограничения на политическую и коммерческую деятельность, на гражданство, на использование средств зарубежных "спонсоров", связанные с секретностью, особый порядок декларирования доходов - установлены законодательно, другие - скажем, ограничения на публичные выступления по вопросам, связанным со служебной деятельностью, особенно по политически "деликатным" вопросам - регулируются на полуформальном уровне или даже на уровне норм административной морали. Хотя у нас часто и безнаказанно пренебрегают этими ограничениями, но так или иначе они существуют. Поэтому было бы справедливо и целесообразно компенсировать их материально и морально через определенные привилегии. Иначе государственная служба еще более теряет (для честных людей) свою и без того не слишком высокую привлекательность, что входит в явное противоречие с первым принципом нашей концепции, а нечестным дает своеобразное моральное оправдание их нечестности. Действующий Закон отчасти решает эту задачу через гарантию спецмедобслуживания, а также льготный порядок пенсионного обеспечения (последний, впрочем, насколько я знаю, практически не действует из-за отсутствия средств). Не уверен, что эта компенсация достаточна (подробнее об этом: см. принципы IV и V; о моральной компенсации: см. принцип IX).

В то же время представляется целесообразным дополнительно установить некоторые законодательные ограничения на коммерческую и консультационную деятельность граждан на определенный период непосредственно после их ухода с госслужбы в целях предупреждения злоупотреблений при использовании конфиденциальной и секретной информации, ранее доступной им по роду службы. Практика "торговли осведомленностью" в пользу новых работодателей после ухода с госслужбы приобрела гигантские масштабы и порой наносит значительный ущерб интересам государства, а иногда и затрагивает национальную безопасность. Поэтому, не слишком уповая на большую эффективность этой меры, представляется необходимым хоть как-то ограничить злоупотребления.

В частности, мог бы быть полезен опыт мер, предпринятых в данной сфере правительством М. Тэтчер. Оно установило контроль над "эффектом вращающейся двери", т.е. миграцией работников между госслужбой и коммерческими структурами, а также над "эффектом шлепанцев", т.е. переходом бывших высокопоставленных сотрудников госаппарата после их отставки в фирмы той сферы, которую они недавно курировали, в связанные с их предыдущей работой банки и т.п., поскольку эти "эффекты" стимулируют коррупцию, приводят к утечке в сферу бизнеса государственных секретов, подрыву принципа равенства условий на конкурсах за получение госзаказов и пр. Теперь бывший служащий в течение двух лет после отставки для подобных перемещений должен получать санкцию соответствующего госоргана.

IV. Принцип приоритета прямых денежных выплат над "теневыми" льготами и привилегиями. Не уточняя вопрос об абсолютных размерах выплачиваемых государственным служащим сумм, ограничимся проблемой необходимости "переворачивания пирамиды". Сейчас соотношение прямых и косвенных выплат и льгот составляет для ряда категорий служащих, по разным оценкам, 1:4, 1:5 и даже более в пользу последних. Возможно, это и позволяет хоть как-то удержать часть квалифицированных кадров. Но и ущерб от такого, унаследованного еще от сталинских времен, способа решения проблемы тоже весьма велик. Прежде всего, любая теневая привилегия есть разновидность тайного соглашения и потому содержит в себе негативный нравственный потенциал, а также потенциал для злоупотреблений как со стороны "дающего", так и со стороны "берущего" (к тому же для "дающего" открываются возможности произвола). Кроме того, теневая привилегия в силу своей якобы "бесплатности", по определению, всегда используется менее эффективно, чем то, за что платится сполна. Вспомним хотя бы навязшие в зубах еще с перестроечных времен, но до сих пор так и не решенные проблемы госдач и служебных машин. И это лишь вершина айсберга.

Поэтому представляется необходимым сделать тайное явным и перевернуть соотношение: существенно увеличить прямые денежные выплаты и одновременно резко сократить предоставляемые за казенный счет льготы и привилегии. Разумеется, это не так просто: с одной стороны, можно представить общественную реакцию на резкое повышение зарплат чиновникам и всевозможные политические спекуляции на этом, с другой - очень непросто перевести в режим рентабельности десятилетиями создававшуюся для обслуживания "спецнужд" элиты инфраструктуру. Но, думается, дело того стоит, ибо меры в этом направлении способствуют превращению "государевой" службы в публичную и изменят отношение общества к управленческому аппарату. К тому же мы открытым путем установим конкурентоспособный на рынке труда уровень оплаты чиновников, обеспечив этим приток достойных кандидатов, сохранение лучших кадров и стимулы для их эффективной и интенсивной работы.

V. Принцип "выведения за штат" и перевода на хозрасчет значительной части функций госслужбы. Здесь содержится значительный резерв для сокращения и удешевления госаппарата, и отрадно, что первые шаги в этом направлении уже сделаны. Экономическое приспособление госслужбы к условиям рынка предполагает как сокращение масштабов деятельности государства в сфере экономики, так и внесение в деятельность госорганов принципиальных структурных и организационных изменений. Наиболее значительная по объему в прежних условиях функция непосредственного управления общественным производством должна сохраниться лишь по отношению к ограниченному числу не подлежащих приватизации предприятий, выполняющих такие публичные и социальные функции, реализация которых не может быть обеспечена на коммерческих принципах, а также к естественным монополиям.

В то же время многочисленные обеспечивающие и "технические" службы и функции "отсекаются" от госслужбы и выводятся за ее пределы с переводом на коммерческие начала. Выполняющим их организациям придается особый статус полунезависимых "агентств" или учреждений (в отличие от госорганов). Материальную основу их существования составляют договорные отношения с госорганами по выполнению госзаказов (здесь возможны элементы конкурса). Статус же работников этих учреждений, за исключением руководителя и, возможно, главного бухгалтера, меняется: они больше не являются госслужащими, и, следовательно, по отношению к ним действуют общие условия найма, вознаграждения и увольнения. Тарифная сетка, пенсионные и другие льготы сохраняются лишь за работниками собственно аппарата госорганов, число которых благодаря такой перестройке значительно уменьшается (скажем, в Англии за счет аналогичных реформ оно сократилось примерно на треть). За счет этого не только компенсируется повышение жалованья оставшимся работникам аппарата, занимающимся действительно государственными делами, но и достигается общее уменьшение суммарных затрат на госслужбу. К тому же сокращается "экономическое поле" для коррупции. Хорошим примером движения в этом направлении может служить недавнее решение о переводе на коммерческие принципы систем Военторга и Военстроя.

VI. Принцип прозрачности. Государственная служба в демократическом обществе должна быть институтом, открытым для общественного контроля. Граждане должны знать, как и по каким правилам она "работает", иметь доступ к необходимым нормативным материалам и сведениям, участвовать в процессе решения затрагивающих их интересы вопросов. Все это должно быть обеспечено правовыми средствами, административной, а если нужно, и судебной практикой и в целом является необходимым элементом действительно публичной (а не "государевой") службы. Разрушив мифологию о "тайне государственной машины", такие меры, помимо всего прочего, поднимут авторитет госслужбы в глазах общества, защитят ее от столь распространенного у нас огульного очернительства, которое, как известно, часто сопутствует закрытости, дефициту информации. Разумеется, речь идет не о секретной или конфиденциальной информации, а об открытости, не наносящей ущерба государственным интересам. Не имея возможности сколько-нибудь подробно рассматривать эту тему, ограничусь отсылкой к опыту США и ряда других стран, где за последние полтора-два десятилетия принят и проводятся в жизнь ряд законов, обеспечивающих такую открытость в максимально возможных пределах.

VII. Принцип ориентации на "клиента". Он тесно связан с предыдущим принципом, а его реализация позволит переместить конституционный принцип государственной защиты прав, свобод и законных интересов человека с политико-декларативного на инструментальный уровень, сделать его одним из реальных приоритетов деятельности чиновников. Слово "клиент" в данном контексте содержит аналогию с рыночными отношениями и находится в смысловой оппозиции слову "проситель", предполагающему бесправность обращающегося. Разумеется, аналогия эта частична и отнюдь не предполагает понимания ее в слащаво-рекламном смысле: "клиент всегда прав". Важен общий вектор: чиновник прямо или косвенно служит гражданам. Это императив гражданского общества, в отличие от различных вариантов авторитаризма. Инструментально он проще всего реализуется на уровне чиновников, непосредственно имеющих дело с гражданами (тех, кого по-английски называют "street level hureuncrats"). Применительно к ним не составляет сложности непосредственно включить этот критерий в оценку труда, например, через сроки рассмотрения дел, наличие и количество жалоб и т.п. Но и деятельность бюрократов, работающих на других уровнях, решающих задачи общего характера, можно и нужно оценивать по социальным последствиям их действий и принимаемых ими решений. В общем контексте совершенствования госслужбы этот принцип тесно коррелирует с проблемами децентрализации, приближения к гражданам уровня принятия решений, непосредственно затрагивающих их интересы, а также сокращения объема юрисдикции чиновников, особенно по вопросам, при решении которых значителен фактор личного усмотрения конкретного служащего ("могу дать, а могу и не дать"). В целом же это означает поворот госслужбы к нуждам людей.

VIII. Принцип служебной лояльности. Долгое время на Западе господствовал взгляд на госаппарат как на политически нейтральный, послушный профессиональный инструмент в руках политиков. Сомневаюсь, правда, чтобы этот взгляд разделяли умные бюрократы, отлично сознававшие возможности своего влияния на политику, но, видимо, предпочитавшие не распространяться на сей счет. В СССР же еще со сталинских времен понимали важность роли аппаратчиков и потому вопросам подбора и расстановки кадров по принципу политической лояльности придавали очень большое значение. Не случайно в советских учебниках по управлению так называемым политическим качествам служащих отдавался приоритет перед качествами деловыми. Да и вообще "аполитичность" служащих, и в принципе-то утопичная, тем более никак не вписывается ни в отечественные традиции, ни в условия президентской республики. Затем произошел не лишенный курьезности кульбит.

На Западе отказались от концепции политически нейтральной бюрократии и, признав факт существенного влияния чиновничества на политику, стали разрабатывать и практически проводить в жизнь меры, направленные на ограничение и регулирование этого влияния. Например, Р. Рейган, придя к власти, изменил, как известно, политический курс правительства и, дабы обеспечить его эффективное воплощение, осуществил массовую проверку сотрудников аппарата при помощи "тестов лакмусовой бумажки", цель которых - проверить, готовы ли сотрудники, работавшие при прежней администрации, "с энтузиазмом" проводить новый политический курс. В итоге последовало значительное кадровое обновление аппарата.

У нас же произошло прямо противоположное. Аппарат, политическая лояльность которого всегда тщательно обеспечивалась посредством механизма партгосноменклатуры, почуяв перемены, надел маску аполитичности. "Волшебная ширма департизации" (имеется в виду июльское решение Верховного Совета РСФСР 1990 года о департизации госаппарата) позволила сохранить последний в неприкосновенности при смене не просто политического курса, а по существу основ политического и экономического строя. Такая формальная деполитизация на поверку оказывается мнимой и на деле приводит к обратному - к неконтролируемому "теневому" политическому влиянию бюрократии. Результат - огромная кадровая преемственность во многих ключевых звеньях аппарата, приведшая к тому, что тон продолжают задавать чиновники, взращенные прежней системой и не сумевшие (а зачастую и не захотевшие) адаптироваться к принципиально новым требованиям.

Я далек от призывов к "чистке" аппарата на манер чешской "люстрации" или послевоенной немецкой "денацификации". (Если уж компартию у нас не сумели запретить, то отыгрываться на чиновниках просто нечестно.) Поэтому я настаиваю на минимуме - на лояльности служебному долгу, которая должна проявляться в безусловной лояльности служащих основам конституционного строя и поддержке общего политического курса, определяемого, в частности, в ежегодных посланиях Президента РФ Федеральному собранию. К сожалению, даже этот минимум сегодня далеко не всегда соблюдается.

IX. Принцип этичности. Я придаю большое значение этическим регуляторам человеческого поведения. Сейчас, привыкая к атмосфере жестких, предельно материализированных рыночных отношений, мы как-то подзабыли о внеэкономических, моральных мотивах человеческого поведения, о том, что "не хлебом единым жив человек". В контексте вопроса об ограничении бюрократического произвола и злоупотреблений это означает необходимость специального внимания к цорально-этическим качествам работающих в аппарате людей, к проблемам административной морали, которым, кстати, в западных странах с давней рыночной экономикой придают большое и самостоятельное значение.

Практический подход к решению данной проблемы я вижу в разработке и широком обсуждении среди работников госаппарата неформального Этического кодекса служащего. Необходимость разработки Этического кодекса обусловлена несколькими причинами. Во-первых, практически невозможно составить исчерпывающий перечень предписаний и запретов для служащих на уровне юридических документов. Во-вторых, ряд действий или воздержание от тех или иных действий по своей природе не могут регулироваться юридическими нормами, а регулируются неформальными (но от этого не менее действенными) нормами групповой (в данном случае административной) морали, а также индивидуальными нормами нравственности; этические нормы - это базовые детерминанты социального поведения человека, которые постоянно проявляют себя в огромном разнообразии конкретных поведенческих актов, лишь отчасти улавливаемых нормами права. В-третьих, профессиональная этика госслужащего обладает существенной спецификой, как, впрочем, и любая корпоративная этика. Между тем многие служащие имеют весьма смутное либо искаженное представление об этих нормах или относятся к ним с пренебрежением. Те же, кто всерьез стремится руководствоваться нормами служебной морали, заботится о своей репутации, вынуждены вырабатывать как бы собственную версию этического кодекса путем проб и ошибок. Поэтому представляется крайне важным разработать такой документ, который, не нося юридически обязывающего характера, задавал бы тем не менее систему нравственных ориентиров, давал бы рекомендации по поведению в тех или иных "щекотливых" ситуациях и ясно обозначал бы область нравственных "табу" для служащего. Думается, сам факт возникновения такого кодекса и его обсуждения в административных коллективах послужили бы повышению уровня административной морали, в чем наш аппарат так нуждается.

Дух "общественного служения" должен лечь в основу нового неформального "кодекса административной морали". О том, что это не утопия и не беспочвенные мечты, напоминают как некоторые эпизоды нашей собственной истории (например, весьма быстрые изменения, происходившие в среде российского чиновничества в 60-е годы прошлого века в начале реформ Александра II), так и недавний опыт ряда западных стран.

X. Принцип системности подготовки и переподготовки кадров. То, что этот принцип поставлен нами в конец, означает его ключевое, интегрирующее значение для судьбы и перспектив административной реформы, а также необходимость его отдельного обсуждения. По-настоящему радикальные изменения в аппарате могут произойти лишь с приходом нового поколения управленческих кадров. Но многое можно и нужно усовершенствовать безотлагательно. И без обучения всех поколений чиновников здесь не обойтись. Поэтому предлагаемая нами система охватывает дистанцию от допрофессиональной подготовки и отбора возможных будущих администраторов и до специальной переподготовки высших управленческих кадров.